河內川金二會破局的觀察

一、前 言

去年6月12日新加坡第一次峰會後，2月27、28兩天在越南河內召開的第二次美朝領導人高峰會（簡稱「川金二會」）以破局收場，結果是雙方沒能達成任何協議，甚至原先專為道別而設的午宴也沒進行，雙方不歡而散。

這兩個全球矚目的敵對國家，從1950年韓戰爆發至今，仍處在敵對狀態，理論上，雙方隨時可再度爆發戰爭。倘若美國與北韓再度交戰，災難式的結果固然不可想像，鄰近多國都將被波及，聯合國常任理事國的中、美、俄都不可豁免。

前年底，北韓長程飛彈試射成功，據平壤宣布，已可射至美國本土，川普政府感受芒刺在背，川普多次對北韓嚴詞批判，但因時不我予，美國已不可能以強硬手段「去之而後快」了。川普從原先的口無遮攔，到後來的快速翻轉，甚至前倨後恭，改變對金正恩的態度，大概是感受北韓的核武打擊力已是美國心頭之患，必需謹慎以對。

二、川金首次峰會友善氣氛顯著

2018年6月在新加坡的川金一會，若非中國和南韓領導人從中媒合，怕也只是空中樓閣。文在寅總統最熱心，他分別在去年4月底與5月底與金正恩會面，並曾當著川普的面，矢言川金會對朝鮮半島和平的重要性。中國則連續邀請金正恩到訪，甚至提供民航機保證他的安全。如果說美國和北韓是主角，南韓與中國則共同促成連台戲碼，兩個配角比誰都認真，深怕川金會破局。

南韓總統文在寅，多年來以金大中、盧武鉉兩位總統的追隨者與後繼者自居，視南北韓關係的改善重於一切，深信兩韓關係的好轉，是日後必將實現的具體目標，他把其對北韓政策標明為陽光政策2.0，是金大中和盧武鉉對北韓溫和政策的推陳出新。南韓寄望透過南北韓的交流、互惠、合作幫助北韓進一步開放，促成北韓的經濟發展，縮小兩韓經濟和政治社會的差距。文在寅的最高目標是兩韓統一，但知道短期內做不到，現在的首要目標是建構半島的和平，「和平第一、統一其次」，文在寅相信川普正在幫助南韓達成其國家目標。

三、川金二會的轉折出人意料

川金一會後，美國、北韓的外交官遊走華府平壤之間，雙方代表甚至在紐約和別國折衝，期待促成第二次的川金峰會。不過，後續的難題在雙方對「完全無核化」的定義不同，更別說怎麼進入「完全無核化」了。周邊的各國著急地期待第二次川金峰會，但首要之途仍在詮釋何謂「完全無核化」，以及怎樣做到。

「河內宣言」並未簽署，雙方是否宣告終結韓戰以來一直未曾改變的「韓戰停戰協定」體制，換言之，美國、北韓仍然處在戰爭狀態的畸形現狀，能否被新的、結束戰爭狀態的「和平體制」取代，但這些想法一一落空，讓許多國際觀察家大失所望，不過川普和美國的國家安全團並不認為如此，他們強調與北韓訂約及進一步改善關係的時間尚未到來。

2月28日即將離開河內時，川普在記者會指出，金正恩堅持要求，全面解除聯合國對北韓實施的嚴厲制裁，以換取北韓拆除其最重要的核設施，但不包括武器項目的其他部分。川普說，大體上是，「他們希望全面解除制裁，但我們不能那樣做」。川普與國務卿龐皮歐均表示，在解除所有的制裁前，北韓必須拆除核設施的其他部分。川普在提問時答稱，他的政府知道，除了寧邊還有第二個鈾濃縮地點。美國官員也一再聲言，制裁是美國能影響北韓的主要作法，維持制裁力度對實現半島的全面無核化目標至關重要。

四、北韓舉行記者會與美國針鋒相對

北韓外長李容浩3月1日凌晨做出了回應，稱北韓方面要求的不是全面，而是部分解除制裁，具體內容包括聯合國涉及制裁北韓的11項決議當中於2016-2017年通過的五項，即要求先解除有礙民生經濟的制裁。李容浩說，北韓提議倘若美國解除制裁當中有礙國計民生和人民生活的項目，北韓將在美國專家見證下，由兩國技術人員共同完全永久廢棄寧邊地區的包含鈾、鈽在內等與核武有關的生產設施。北韓強調這是目前與美國所處的信任階段，北韓所可採取的最大限度無核化措施。北韓指稱，更重要的是，美國必須提供安全保障，但美國認為北韓的棄核努力承諾並不完整。

此外，美國與北韓的歧異，更在於北韓的一貫立場是堅持「分階段、同步走」的棄核原則，但美國要求「全面、不可逆的無核化」，否則不放寬制裁。在軍事互信方面，華府和平壤仍未跨過彼此心防，北韓認為美國需提供安全保障，美國卻不願在軍事領域上採取相應措施；美國則認為雙方維持「雙暫停」（即北韓暫停核試、美韓暫停軍事演習）已是目前的最大限度。

五、嚴厲國際制裁導致北韓民生困苦

2006年10月9日金正日政權進行第一次核子試爆，安理會隨即在10月14日通過第1718號決議譴責，譴責北韓的核武器試驗，對國際核不擴散協定構成挑戰，對區域內外的和平與穩定造成危險。決議中也聲明，對北韓謀求發展核武器，拒絕無條件重返六方會談表示遺憾，北韓不遵守六方會談達成的2005年「919共同聲明」，構成國際威脅。安理會採取的措施包括譴責北韓核試爆，要求北韓不再進行任何核試爆或發射彈道飛彈，要求北韓立即重返核不擴散協定，接受國際原子能委員會派員監督，呼籲北韓應以完全、可查核和不可逆方式放棄現有大規模毀滅性武器和彈道飛彈計畫。

2009年5月25日，北韓進行第二次核試驗，安理會通過1874號譴責案，除歷數北韓違反過去的決議案我行我素之外，安理會通過「以最嚴厲譴責北韓違反並公然無視安理會相關決議，同時指稱將依憲章第41條，通過多達34條的措施，除要求北韓克制挑釁，停止核試及發射導彈，重返相關國際機制之外，並要求會員國遵循安理會共識，共同經濟制裁北韓。

金正恩2011年12月成為北韓最高領導人至今已進行四次核試爆。2013年1月22日，安理會針對北韓發射彈道飛彈譴責其違反第1718號及第1874號決議。2013年2月12日，就在南韓新任總統朴槿惠宣誓就職前幾天，北韓進行第三度核試爆，並宣布1953年7月27日韓戰相關國家簽訂的停戰協定「完全失效」。安理會除以最嚴厲方式譴責北韓進行核試爆外，也譴責北韓濫用「維也納外交和領事關係公約」賦予的特權和豁免權進行有違國際規範和秩序的行為（通常是通過外交郵袋進行走私），並且首次要求各會員國對北韓「進行金融制裁」。

2016年1月6日，北韓進行第四次核子試爆，並稱它是一枚「氫彈」，引來國際社會震撼。3月2日安理會以「最強烈譴責北韓」的方式，通過第2270號決議，提出林林總總52條措施，除要求北韓盡其各項應盡義務外，尤其要求各會員國在範圍和程度上加大對北韓的制裁。這些制裁範圍至廣，涵蓋經濟制裁、金融封鎖、外交官行動受限，以及北韓原物料不得輸出等等。2016年9月9日，北韓進行第五次核試，11月30日安理會再度通過2321號決議，表示「最強烈地譴責北韓違反並公然無視安理會的相關決議」。繼之尚有2017年6月2日通過的第2356號決議，譴責北韓一再發射和試圖發射彈道飛彈，2017年9月11日通過第2375號決議譴責北韓9月3日的第六次核試爆（北韓聲稱為氫彈）。

安理會第2375號決議案首次頒行旅行禁令或資產凍結命令，以具體行動懲罰相關的北韓人員及機構。針對2017年11月29日北韓再度發射飛彈，且稱可攻擊美國本土的洲際彈道飛彈，安理會在12月22日通過第2397號決議，再次「最強烈地譴責北韓發射彈道飛彈」，制裁文件增加對北韓頒行旅行禁令人員人數，並對北韓經濟實體進行資產凍結。

北韓並未因多方面多層次的制裁屈服。以美國和聯合國的作為看，各種制裁其目的是限制北韓自由行動空間，壓迫它最終廢棄核武，停止試射導彈。但重點是，北韓把核武和彈道飛彈視為維繫政權的救命仙丹，蓋「無核武即無一切」，自然不會輕言放棄，持續多年的核武危機與「美朝衝突」深繫於此。

川普政府曾高度期望中國配合經濟制裁，對北韓斷絕石油和糧食輸送。但基於援助社會主義兄弟國家，中國不斷給予能源和糧食，幫助北韓通過難關。因此川普在記者會說，北韓的外貿活動93%來自中韓邊界。川普說，習近平為朝鮮半島和平穩定幫了不少忙，美國期待習近平能「做得更多」。

北韓人口2,500萬人，以國際匯率算，國內產人均國內產值僅600美元，是世界的170餘名，屬後段班的後段班，長年承受國際制裁，物資短缺，民生困苦。川普多次說北韓很有經濟潛力，但只欠東風，或者欠「幡然改圖」，拋棄核武，大展經濟鴻圖，這次川普選中河內進行川金二會，部分原因也是以越南改革開放之後高速經濟發展示之北韓，寄望平壤獲得啟發，結果顯然不如預期。

六、二會後並未彼此叫罵是一項進步

各方原先矚目的河內川金二會戲劇性地結束，峰會並未簽署協議。相對於川普一開始表現的樂觀態度，金正恩的表情不多，更多的是沉穩謹慎。

雖然這次峰會等同破局，國務卿龐皮歐在共同主持的記者會當中，川普仍宣稱他與金正恩關係「甚為友善」，他認為雙方領導人維持友好關係，正是此次峰會「最大的進展之一」。不過，此次河內峰會未能釐清去年6月川金第一次峰會「全面非核化」的定義和施行細節，朝鮮半島無核化也因此蒙上陰影。雙方好不容易建立起來的友善關係也嘎然而止，是相當可惜的事，將來一旦恢復並不容易。

只不過在二次峰會結束後，川普和金正恩之間不曾怒目相視，彼此叫罵。川普在記者會不忘稱讚金正恩是「偉大的領導人」，也認為北韓有巨大的潛力，只要北韓願意做出達成非核化的努力，北韓的經濟發展將是不可想像的。川普進一步強調，美國期待北韓經濟快速發展而成功，也打算為此提供協助。在談到協議破局的原因，川普倒是展現他的坦率，表示美國做了許多，也要求許多，但北韓「尚未準備好」。關鍵在金正恩要求美國終止對北韓的經濟制裁，為此美國無法立刻答應。

龐皮歐也呼應川普說法，說金的要求在時間和順序上都不符美國想法，美國「有時也必須結束談判」。金正恩在峰會首日曾提到，他願意為達成「讓各方都滿意」的協議努力，惟不曾明告他的底線；也強調他如果不是為了半島的無核化，他「不會到河內來了」。金正恩刻意的禮貌和相對審慎，似已預言他與川普此次峰會將有重大的歧見難以彌合。

解除國際對北韓的經濟制裁，對於金正恩至關重要。這些制裁大多由美國及西方國家發起，透過聯合國安理會決議施行。這些經濟和各方面的制裁由於至今仍在施行，特別是川普政府仍強調這種「極度施壓」政策的必要性，以壓迫北韓儘速履行非核化承諾。

七、結 語

國際談判不必然達成協議，即使空手而歸，也不見得意味著失敗。川金二會這次未獲協議，但至少兩人都獲得國際注目，也更清楚對方的底線。川普說美方要求較多，北韓沒有準備好；從對方角度看，又何嘗不是北韓要求的條件，美國同樣沒準備好？川普不止一次地表示，不急於達成半島無核化目標，前提是北韓必須先釋出誠意，美國不輕言停止經濟制裁。但北韓要求立刻停止制裁，難道不是金正恩胸有成竹，踩美國痛腳，「圍美國之所必救」？

不達成協議說不定也在北韓預料中，但此結果為他爭取時間空間，俾於朝鮮半島無核化進程中牟取更深遠的利益。不同於金正恩的是，在此同時，川普則深陷美國國內的政治紛擾，對其決策有深刻不利的影響。這趟來到河內，也不必決定於倉促，免遭不必要指責，否則將受到美國朝野更大的批判。另外，川普重視他與金正恩的個人關係，這是他從事外交事務的特色，因此他還是維持起碼的風度，沒把話說死，川普只有借助於他的外交及國安團隊繼續努力，期待下次和金正恩交手的機遇。

總的來說，看來川普只是將戰線拉長，無核化的最終解決仍無會後期限，最近美國與南韓情報紛紛指出，北韓的寧邊核設施與東倉里飛彈發射場都有恢復運作的跡象，北韓無核化似乎又走了「回頭路」。雖然如此，相信北韓仍然不會重新回到去年6月「川金一會」之前，和美國及國際社會全面對抗的程度，否則無論乞求經濟制裁如何解除，都是難上加難。◆