有風也有雨－－半世紀之「台灣關係法」

1979年4月10日，美政府正式通過「台灣關係法」，中華民國與美國之關係只限民間來往，正式外交關係不再存續。站在中華民國立場，回憶終是件不悅之事，這要從民國初建開始。

當年辛亥革命成功後，美國仍拿不定主意是否應即承認南京政府。直到1913年5月2日威爾遜總統（Woodrow Wilson）才正式承認時在北京之袁世凱政府。這遲來的承認是否就是未來中美外交關係上處處荊棘的預兆？

事實上，美國在1912年確實陷入自我矛盾之中，一方面擬承認這一方始脫離帝制的新中國，一方面又覺得中美兩國距離遙遠，非美國外交上的主要關係大國。所以承認這一「還不能履行政府功能」的南京政府，自然就變得不緊要了，那麼到底什麼樣的政府才是緊要呢？

在「功利主義」影響下的西方政治人物，衡量某一「政府是否緊要，純視其是否對本國有所幫助。」這完全是站在國家利益出發，當美官員討論是否應該承認這一新生的亞洲國家時，完全以「承認」能為美國帶來什麼利益為依據。曾擔任駐瀋陽總領事的司載德（Willard Straight）即肯定地認為，承認以袁世凱為首的政府可以用國際銀行的錢來「改造」中國，故為了美國之利益，威爾遜總統終於承認了北京政府。到了1979年，美國又因為同樣的理由撤銷了對中華民國之外交承認，同樣也是為了美國之利益。

1978年12月15日卡特總統（Jimmy Carter）的聲明，中斷了中華民國與美國間自1913年建立之正式外交關係。

中華民國與美關係不再，說明了一個時代的結束。一個充滿懸疑、友誼與妥協時代的結束。在這段時日中，兩國曾為了各自利益而爭論過。也曾為了共同利益而攜手並肩過。然而終不敵華府興起了新的大戰略。一個與北京聯手對抗蘇聯的全新世界「路徑圖」，而掀起了亞洲國際局勢的新動態。

黑壓壓的陰霾已顯現出來。事實上，中華民國與美國在二戰後並未走入友誼長存之康莊大道，尼克森總統就藉勢揭開了走向中華人民共和國之序幕。他的策士季辛吉負責扛起了「開放中國（中華人民共和國）」之使命。

「開放中國」這齣戲的雙人秀，如果沒有季辛吉還真無法演出，在整個戲碼中，尼克森是設計師，季辛吉則是工程師，以一套套手法完成尼克森交代的使命，其中最重要的就是如何執行這一具有高度秘密性的任務，這一段秘密使命造成中華民國無比之創傷，也印證諺語所云「作美國朋友是致命的」。

最令中華民國政府傷感的是，尼克森與周恩來在1972年2月28日簽訂了《上海公報》。這一公報是一張「事實」對北京政權的承認。不必等到日後卡特於1979年元旦之外交承認。這一新篇章令中華民國政府傷心到底。自1972年締定《上海公報》迄今已有51年，有些矛盾已然不存，然而新的或是變種的矛盾，卻推展出更為嚴峻之一面。一直到今天，美、中、台的三邊關係仍佈滿了各式各樣的地雷。

推動「開放中國」政策過程中，季辛吉的重要性遠超過范錫（Cyrus Vance，卡特政府的國務卿）等人，季氏一手主導了「中國牌」，鋪陳了1972年2月28日的《上海公報》。卡特則持續此一方向，美國於1979年元旦與中華人民共和國建交，而有了《建交公報》。

歷史真相往往是那麼的殘酷。1973年2月，季辛吉再度前往北京，他在離開華府前告訴來訪之中華民國沈劍虹大使，此次之行不會談論承認北京議題，但這些均是敷衍之辭。卡特之後亦全力推進承認中華人民共和國之事，他在1972年5月底於知名之「聖母大學」（Notre Dame）公開演說即指出「……與中華人民共和國正常化是美國外交政策之最重要一環。」 沈劍虹是中華民國最後一任駐美大使，他在《使美八年紀要：沈劍虹回憶錄》中曾經透露許多人們極想知道的中美斷交內幕，卻也留下更多的問號。然而，這本書的出版多多少少讓人們警覺到，中華民國在外交上的重大犧牲，更付出了沉重的代價，但是收穫又在哪裡？

沈劍虹大使在回憶錄中更揭露了美國外交政策制訂者，在1971年後是如何的一面積極與中華人民共和國聯繫談判建交，一面又不時的向中華民國提出各項保證及承諾，也因此，沈大使才會在他的回憶錄中說: 「在卡特總統於1978年秋天決定承認中共後，雖然在11月底我們已獲得情報，顯示白宮在年底之前將有一項重大宣布，雖然我們當時並不排除卡特就關係正常化採取突然行動的可能性，但因為美國做出的各種保證及承諾，我們認為此舉似少有可能……」。但是，最後卡特還是做了與中華民國斷交的宣布，沈大使這才驚覺美國的保證及承諾是那麼地不堪。

卡特政府時期擬定對華外交政策及推動玩「中共牌」的主要人物，就是當時擔任主管東亞與太平洋事務的助理國務卿郝爾布魯克（Richard Holbrooke）。當年，郝氏在離開國務院後仍與中共保持著密切關係，還傳出他為美國廠商在大陸拉生意，金錢收入非常可觀，這多少說明他熱衷於「中共牌」，其實只是為了攫取個人利益罷了。郝爾布魯克在當時就是對中華民國最不尊重的國務院官員，在他下任後仍死命的替卡特政府之終止「中（華民國）美共同防禦條約」做辯護。

還有一段軼事必須一提。由於郝爾布魯克熱衷於玩弄「中共牌」，致使他的女友索耶（Diane Sawyer）也跟著盲目的吹捧中共。索耶當時在CBS電視公司為紅牌記者，主持「晨間新聞」節目，並曾在1978年8月24日的「晨間新聞」中播出訪問中華人民共和國駐美聯絡處主任柴澤民的談話。透過索耶的安排，郝爾布魯克乃能順利的將其設計的「中共牌」推介給多位美國記者，而爭取到輿論支持與同情。事實上，郝爾布魯克的許多做法都讓中華民國受到了無可彌補的損害。這是在回顧中（華民國）美斷交史時，不能不瞭解的幕後真相。

縱觀這一段華府、台北與北京三方關係之演變，深知台北與華府間有著太多矛盾，最終於1979年元月廢除中（華民國）美間始自1913年之長遠外交關係，而「台灣關係法」亦適時而生，成為美台未來關係之框架。這一始自尼克森，最終在卡特政府完成而寫就的台北與華府互動新篇章，也成為中華民國永遠的痛。就與美國關係而言，台北已失去作為一個國際主體之地位，只有全然被動地接受現實的擺佈。

卡特在奇襲式的宣告與台北再見後，即與「建交小組」商議如何起草關係法。成員們意見不一，大約分為兩派，其一以班立德（Mark Pratt）為代表，認為此法應著重中美關係之政治層面，不予台灣製造任何麻煩的機會，這代表美方現實主義者的想法。另一派如費浩偉（Harry Feldman）等則主張在台灣遭遇入侵時，華府應有所行動，他並未明言美應如何支援台北，他認為應有彈性語言以應對中華人民共和國一方的行動，以維持「區域和平」。事後國會諸公與費浩偉看法一致的占了多數，而卡特則與班立德的政治考量相契合，現實主義派的想法成為「台灣關係法」框架之主結構。

「台灣關係法」具有三項特性，其一美國與台灣之關係必須維持以續保美國在台美關係之利基所在。其二維持台灣獨立性以保障西太平洋航運自由，其三維護台美親密關係一致對敵中國。

就台灣而言，此關係法予台自保之必要條件，然就理論而言，此法因係美國國內法，故華府有權操控。就台方而言，只能被動接受。對北京而言，必須抗衡此法，從未承認此法之法律性，而僅將此法稱為「與台灣關係法」。

也就在此一情勢下，北京對此法視之「不存在」，然而卻為雙方你來我往互相指斥之靶子，美方之作法就是對三公報之文字作極寬之解釋，於是美中因「台灣關係法」自然時有辯論。大體而言，中方雖不同意，也只好接受「關係法」存在之事實。

1979年4月頒佈之「台灣關係法」已有44年之久。在過去一段不算短的時日中，這一有著法條性質的美國國內法，成功地維持兩岸三地之關係與應對，著實不是件容易之事。挑戰來自各方，維持這一法條確實不簡單，隨著時移勢異，美方與關係法之影響力逐漸增加。這法條之原汁原味已然變了，是情勢，也是時勢，也就是說，華府解釋三公報一法之力道益形增長，整個形勢已邁入新局。

當今中美間之矛盾也將台北拉了進去，而台北似乎沒有選擇餘地。原先之三方關係經過這麼多年，也有所改變，那就是台北方面的聲音日漸微小，一個新型兩岸三地情勢已然來到門前。台北掌權的政治人物不知是否也曾想到這問題？還是仍然「馬照跑，舞照跳，天天都是春天，高興的不得了」!？◆