減縮ECFA項目釋出的政治訊息

兩岸關係深受內外在政經因素的影響，馬英九執政時期營造兩岸前所未有的政治和緩氛圍，奠定了兩岸良性經貿互動關係，推進兩岸經濟發展。但是，自2016年蔡英文執政以來，不承認「九二共識」的兩岸事務性協商的「政治基礎」，兩岸經貿協商和互動完全停擺，再加上近年來中美關係緊張，而蔡英文政府採取「聯美抗中」的策略，使兩岸關係陷入空前的僵局。

今（2024）年1月13日，「務實台獨工作者」賴清德勝選，「5‧20」就職演說將兩岸關係定位為「新兩國論」，觸碰中共在兩岸關係論述的底線，以致解放軍發動圍台軍演，大陸商務部宣佈中止134項ECFA貨品優惠關稅，預期仍將有後續的抵制措施，這將對台灣經濟造成重大影響。從最近兩岸關係的發展，兩岸政治緊張關係的緩和基本上乃緣木求魚，而社會經濟的交流互動將是兩岸政治緊張關係的緩衝劑，其現實背景和政策走向為何？對兩岸經貿關係將帶來何種影響，這是海內外關注的重要課題。

一、現行兩岸經貿互動模式及其問題

長期以來兩岸經貿關係發展主要受到兩岸間政府管制、市場驅動，以及大陸惠台讓利政策的影響，儘管台灣方面對兩岸貿易和投資的管制，惟在國際產業分工及市場經濟驅動下，兩岸經貿關係仍能平順推展，而台灣擁有鉅額貿易順差。

為管制對大陸經貿和投資關係，李登輝時期提出「戒急用忍」政策（1996年），之後並明確界定：「高科技、五千萬美金以上、基礎建設」三種投資應對大陸「戒急用忍」，以免台灣喪失研發優勢以及資金過度失血。2000年陳水扁上台，適逢世界經濟不景氣，產業界要求鬆綁「戒急用忍」政策聲浪加劇，而陳水扁也將「戒急用忍」政策改為「積極開放、有效管理」；2006年進一步把對大陸經貿政策改為「積極管理、有效開放」。根據大陸海關總署統計，2000年兩岸雙邊貿易額為305.3億美元，其中，台灣對大陸出口254.9億美元，台灣自大陸進口50.4億美元；2007年兩岸雙邊貿易額達1,244.8億美元，其中，台灣對大陸出口1,010.2億美元，台灣自大陸進口234.6億美元。

馬英九執政時期營造兩岸前所未有的政治和緩氛圍，兩岸兩會（海基會與海協會）簽訂包含ECFA在內的23項協議和2項共識。其中，兩岸經濟合作委員會（簡稱「經合會」）的設置以處理兩岸所可能發生的政經和社會問題，更是「準官方」性質的交流溝通機制。政治關係的和緩和協商機制的建立，推進兩岸經貿關係的發展。儘管受國際金融危機的衝擊，2009年雙邊貿易增長受到衝擊，呈現衰退，但隨後便呈現持續增長。2015年雙邊貿易額達1,885.6億美元，台灣對大陸出口1,436.6億美元，台灣自大陸進口449.0億美元，台灣擁有987.6億美元貿易順差。

蔡英文上台後，不承認體現「一中原則」的「九二共識」，在政治緊張的關係難以緩解，「準官方」的溝通渠道無法進行的情勢下，民間團體的交流與合作應可彌補其間之不足，然而，蔡英文政府卻將長期以來在台灣社會經濟扮演重要角色的農會和農田水利會等社會組織納入官方體系，並限制民間團體與大陸進行交流，以致在兩岸發生包括台灣農漁產品對大陸出口、大陸環境保護對台商投資影響，以及台商人身安全保障等問題時，由於缺乏預先通報和溝通的渠道，缺乏相互間的共同認知，甚至產生誤解，嚴重影響兩岸經貿關係的發展。

儘管如此，由於蔡英文政府在兩岸論述方面仍未做出「急躁」的舉措，大陸方面並未在兩岸經貿互動政策上採取緊縮政策，以致兩岸經貿關係仍得以平順推展。2023年兩岸雙邊貿易額達2,678.35億美元，較上年減少15.6%，其中台灣對大陸出口1,993.49億美元，較上年減少15.4%；台灣自大陸進口684.85億美元，較上年減少16.0%，台灣對大陸貿易順差達1,308.64億美元。近年兩岸貿易增長率減緩，或負增長，主要受大陸經濟增長減緩、美中貿易戰所帶來地緣政治風險的影響。

二、ECFA讓利vs.貿易歧視

兩岸經貿關係的主要特點之一，便是大陸方面在ECFA讓利，但是台灣方面卻在外貿進口對大陸採取歧視措施。與此同時，在兩岸政治僵局難以緩和之時，大陸方面陸續推出惠台政策，而兩岸社會經濟融合發展仍是中共對台經貿政策主軸。

2010年6月29日兩岸「兩會」簽署ECFA協議，9月12日生效實施。ECFA基本上定位為一個架構協定，是兩岸最終簽署完整自由貿易協定，包含貨品貿易、服務貿易、投資與爭端解決協議等的前置性協定。同時，為避免談判曠日費時，讓兩岸產業能及早感受簽署協議的利益，因此雙方同意納入「早收清單」，以優先調降特定產品關稅及開放特定服務業市場。

ECFA的「早收清單」涵蓋製造業、農業及服務業三大部分。在製造業方面，大陸同意納入「早收清單」而優先對台灣降稅之產品共計539項，台灣同意對大陸優先降稅之「早收清單」產品有267項。農業方面，在台灣的堅持下農業被排除在自由化之外，大陸同意片面提供台灣農產品優惠關稅，包括特定活魚、金針菇、茶葉、柳丁等18項農產品。除此之外，當時台灣禁止自大陸進口的830項農產品，仍維持原限制規定，而原已開放自大陸進口的1,415項農產品亦不降稅。

至於服務業的「早收清單」，大陸同意開放11項服務業（包括金融業3項、非金融服務業8項），台灣同意對大陸開放9項（包括金融業1項、非金融服務業8項）。

儘管大陸在ECFA兩岸經貿的大幅讓利，但台灣方面特別是民進黨執政期間卻對大陸採取歧視性貿易政策。資料顯示，民進黨政府對大陸歧視性貿易限制中，禁止自大陸輸入項目有2,509項，而禁止自其他地區輸入項目只有97項；有條件准許輸入項目，嚴格審查自大陸輸入項目為788項，而嚴格審查自其他地區輸入項目卻只有37項。

貨品貿易早期收穫計畫於2011年1月1日起實施降稅，自2013年1月1日起，早期收穫計畫全部產品已降至零關稅。服務貿易早期收穫部門及開放措施亦同時分批實施。

然而，政治認同問題影響ECFA後續協商和執行。自2014年太陽花反服貿暴動後，兩岸的經貿協商已呈現低盪現象，而蔡英文上台後不承認「九二共識」的兩岸經貿和事務性協商的「政治基礎」，使「兩岸經濟合作委員會」自2015年1月29日在台北舉行第七次例會後便停擺，以致兩岸雙方無法針對彼此間所面臨的內外在經貿形勢進行溝通協調，影響兩岸經貿關係的正常運行。

在蔡英文政府不願推動兩岸交流合作，甚至與大陸「脫鉤」的政策下，當前兩岸經貿互動的特點是，中共採取「可操之在己」的方式，單方面或片面的推動兩岸經貿關係的發展。主要政策措施有：不終止被民進黨認為是「包著糖衣毒藥」的ECFA的執行，陸續推出惠台31條（「關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施」），2018年2月28日；惠台26條（「關於進一步促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施」），2019年11月4日，以及近年積極推動的兩岸社會經濟融合發展的政策措施。

三、減縮ECFA項目針對「台獨」政權

由於政治因素的干擾，兩岸體制機制的差異和缺乏溝通渠道等因素，兩岸經貿關係的推動出現了很多波折。去年3月中旬開始，中共便根據《對外貿易法》和《對外貿易壁壘調查》進行調查，12月15日大陸商務部公佈台灣貿易壁壘調查結果，認定台灣對大陸貿易限制措施構成貿易壁壘，民進黨政府單方面限制大陸產品輸入，而且禁止進口大陸產品範圍近年來呈現擴大趨勢。

去年12月21日發佈公告表示，由於台灣對大陸產品出口採取歧視性的禁止、限制措施，決定自今年1月1日起，對原產於台灣的丙烯（聚丙烯）、丁二烯、異戊二烯、鄰二甲苯、十二烷基苯、氯仿（三氯甲烷）……等12項主要為石化產品進口產品，中止適用ECFA協議協定減讓的關稅稅率。

今年5月31日，大陸國務院關稅稅則委員會公佈第二批中止ECFA部分產品關稅減讓清單，共計有134個稅目進口產品，涵蓋石化、紡織、機械、鋼鐵及金屬、運輸工具等，相關產品稅率恢復到1-12%，並自6月15日開始實施。這134項產品對大陸出口，影響出口金額約98億美元，如加計第一波中止項目合計120億美元，佔ECFA早收產品出口金額已近八成，佔台灣對全球出口比重約2%。

根據台灣方面的估計，這次被大陸方面取消早收清單等相關產品稅率恢復到應有的稅率將對台灣中小企業的就業產生深遠影響，進而對台灣中小企業的就業造成鉅大衝擊。除此之外，近年來台灣積極致力於參與包括亞太區域經濟整合，諸如CPTPP等將因民進黨政府對大陸的歧視性貿易以及「一個中國原則」而難以突破，這將陷台灣於亞太區域經濟整合被邊緣化的困境，不利於台灣的經濟發展。

大陸商務部表示，自去年實施第一波制裁中止ECFA項目下丙烯等12個稅目產品關稅減讓後，民進黨當局未採取任何措施取消對大陸的貿易限制，反而大肆宣揚「台獨」，煽動兩岸對立對抗，嚴重破壞ECFA實施的基礎，導致大陸有關部門不得不進一步中止ECFA部分產品的關稅減讓，有關責任完全在民進黨當局。

國台辦發言人陳斌華指出，ECFA是兩岸在「九二共識」共同政治基礎上簽署的，實施中如產生問題可通過兩岸協商予以妥善解決。但賴清德當局頑固堅持「台獨」立場，拒不承認「九二共識」，宣揚「台獨」謬論，煽動兩岸對抗和經濟「脫鉤斷鏈」。事實再度證明搞「台獨」就沒有和平、就沒有發展，只會讓台企、民眾利益損失。

四、近期兩岸社會經濟互動呈現的景象

今年台灣政局出現微妙的重大轉變，中共對台政策的方向和著力點定然會做出調整，而民間和經貿交流合作將是工作的重點。

今年4月10日在北京的第二次「馬習會」，習近平表示，「推動兩岸關係和平發展，關鍵是堅持體現一個中國原則的『九二共識』，核心是對兩岸同屬一個國家、一個民族的基本事實有共同的認知」，「我們將採取更有力措施積極推動兩岸交流交往交融，讓兩岸同胞在交流中交心，在交往中增信，促進心靈契合」，「我們熱誠邀請廣大台灣同胞多來大陸走一走，也樂見大陸民眾多去祖國寶島看一看」。習近平的談話基本上為目前兩岸關係發展和中共對台政策揭示了遵循方向和行動指南。

國民黨立委傅崑萁於今年4月26日率17名同黨立委訪問大陸。隨後，中共接連宣佈13項惠台措施，包含重啟福建居民到馬祖觀光、20城市補辦「入台證」、恢復開放台灣文旦柚進口等，並要求落實中共中央、國務院所發佈的《關於支持福建探索海峽兩岸融合發展新路，建設兩岸融合發展示範區的意見》，期為台胞和台商在投資、生活、醫療保健、貿易便利、金融支持等方面提供更具體的服務。在此一形勢下，兩岸經貿互動關係將呈現如下走向：

第一、兩岸社會經濟融合發展仍是中共推進兩岸關係發展的重點工作，將積極推動和落實福建示範區的政策措施。

第二、兩岸政治僵局難以緩解，「準官方」的互動和協商基本上是緣木求魚，因此在兩岸經貿互動上，仍將是中共在「可操之在己」的格局下，單方面頒佈對台經貿政策措施，以推進兩岸經貿關係的發展。

第三、賴清德在美國助力下，將採取與中國大陸經貿脫鉤的對大陸經貿政策，甚至參與美國抑制中國高科技發展「晶片四方聯盟」（Chip 4）的某些舉措，勢將面對中共貿易壁壘調查的反制。

第四、推進民間和經貿交流與合作將是中共對台政策的主軸，但為維繫兩岸間相對良好的和諧關係，中共仍不至於會終止ECFA，不過，縮減ECFA早收清單的優惠項目，將是中共對台經貿管控的可能選項。

第五、每年6月中旬在福建各地舉辦的「海峽論壇」，是中共推進兩岸民間交流的主要平台，中共仍將藉此平台推進民間交流，傳遞對台政策重要訊息並頒佈相關的惠台經貿政策和措施。◆