開放：從「跟跑」到「領跑」

去（2025）年10月23日，中共二十屆四中全會審議通過有關「十五五規劃」《建議》，在積極擴大自主開放的政策方向上，要「對接國際高標準經貿規則，以服務業為重點擴大市場准入和開放領域，擴大單邊開放領域與區域」，「實施自由貿易試驗區提升策略，高標準建設海南自由貿易港」，「塑造吸引外資准入負面清單，促進外資境內再投資」。在此一方針政策下，去年12月18日，推出對中國改革開放具劃時代意涵的政策措施，便是海南島全島「封關」政策，意味來自全球的人流、物流、資金流、數據流等要素進出海南會更便利。這不僅是中國擴大制度型開放的重大佈局，更將對亞太地區的經貿格局帶來鉅大的衝擊，其後續的發展和影響正受到國際社會高度的關注。

一、從經濟特區到博鰲亞洲論壇

1980年代中國改革開放初期最受關注的便是經濟特區的設置和沿海城市的開放。中國設置經濟特區的構想，一方面源於1970年代末期的對外經濟開放政策，另一方面則是借鑑「東亞經濟發展模式」成功的經驗而擬具的政策設計和規劃。其目的則在於吸引外商投資、引進先進技術、拓展對外貿易、創造外匯收入、提供就業機會。

1980年中國批准成立深圳、珠海、汕頭、廈門等四個經濟特區，原本被列為選擇主要地區的海南並未列入，惟海南的資源環境和地理優勢仍是中國經濟佈局的重點。1984年4月，中國決定開放大連、秦皇島、天津、煙台、青島、連雲港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等十四個沿海港口城市和海南地區，實行經濟特區的某些特殊政策。

1987年至1992年海南的建設和發展方向有了重大的轉變。1988年3月海南設省成為中國的省級單位；8月1日，中共在政策上積極致力於海南投資開發，海南政府制定了「海南經濟特區三十條」，成為海南經濟特區開發建設的依據。1992年3月13日，國務院批准了海南省洋浦開發區的建設，使海南經濟特區的建設進入了新的階段。

隨著改革開放政策的推展，中國經濟快速增長，經濟體量迅速擴大，對世界特別是亞太經濟影響力日增，中國有能力且也願意在亞太區域經濟扮演應有的角色和應承擔的責任，而1990年代後期爆發的亞洲金融風暴，為中國提供了積極參與的平台。

亞洲金融風暴（1997年）是一場始於泰國的金融危機，迅速蔓延至東南亞和東亞多國，導致貨幣、股市和資產價格暴跌，引發企業倒閉、失業率飆升和經濟衰退。危機源於泰國房地產泡沫和過度借貸外債，國際投機者狙擊泰銖，引發連鎖反應。金融風暴的爆發暴露亞洲經濟體過度依賴外資、金融監管不足、資產泡沫等深層次問題，最終促使各國必須進行經濟體制改革和結構調整。

但是與1980年代拉丁美洲所發生的債務危機一樣，國際貨幣基金會（IMF）等國際經濟組織以歐美已開發國家體系為主的經濟學者，硬要照搬西方資本主義國家的經濟金融體制，要求進行匯率、金融、財政、債務及貿易自由化等領域的改革，同時向受困國家提供援助更附帶嚴苛條件，以致無法達致緩解危機的效果，並引來諸多批評。在此一背景下，此次亞洲金融風暴掀起了「亞洲事務由亞洲人來解決」的「亞洲意識」聲浪。

1998年9月，澳洲前總理霍克（Bob Hawke）、日本前首相細川護熙和菲律賓前總統羅慕斯倡議成立一個類似「達沃斯世界經濟論壇」的「亞洲論壇」。「亞洲論壇」這一概念推出即獲得有關各國的一致認同，經過主要國家（包括菲律賓、澳洲）領袖經過多次會談及多層次、多渠道的地區合作與對話，1999年10月8日，羅慕斯、霍克與中國當時的國家副主席胡錦濤在北京議定亞洲論壇的籌設。「博鰲亞洲論壇」大會於2001年2月26-27日在海南博鰲舉行，創始國共計26個，目前累計創始會員國及相關的榮譽會員、鑽石會員、白金會員等已達112個國家。博鰲亞洲論壇為非官方、非營利、定期、定址的國際組織，為政府、企業及專家學者等提供一個共商經濟、社會、環境及其他相關問題的高層對話平台。

二、海南自由貿易港政策推展

進入21世紀，中國為強化境內區域均衡發展及與鄰近國家和地區的經濟整合，推出自由貿易試驗區和海南自由貿易港的發展策略，若加上近年積極推進的粵港澳大灣區的發展，形成犄角之勢，相互呼應，為中國經濟發展帶來區域佈局的新動能。

2013年9月上海自貿試驗區正式掛牌，2014年12月在廣東、天津、福建特定區域再設三個自由貿易試驗區，隨後又分批設置自由貿易試驗區。2023年11月1日，新疆自貿試驗區正式成立，全中國32個省市自治區共設立22個自貿試驗區（含2018年10月第四批開放的海南）及海南自由貿易港，形成了覆蓋東西南北中的改革開放創新格局。

由上海開啟的自由貿易試驗區是中國重要的經貿發展戰略，其所賦予的任務為：加快政府職能轉變、積極探索管理模式、促進貿易和投資便利化，以及為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。其中，重點發展服務業擴大開放、強化服務業外人投資，以及發展先進製造業及生產性服務業，而所有創新體制和經驗，則由上海推展至其他自貿試驗，進而逐步推展至全中國。

相關資訊顯示，「十四五」時期（2021-2025年）22個自貿試驗區形成了近200項制度創新成果，推進中國體制改革並逐步與國際標準接軌，主要面向涵蓋外資准入負面清單、跨境服務負面清單、國際貿易「單一窗口」、證照分離改革。這五年間，自貿試驗區一系列標誌性、開創性舉措，不僅推動了中國營商環境的優化，還激發出對外開放的活力。2024年，自貿試驗區外貿外資佔全國的比重分別達到19.6%和24.3%，開創了創新發展的動力。

至於海南自由貿易港，根據2020年6月發佈的《海南自由貿易港建設總體方案》（下稱《總體方案》），其建設規劃的基本原則是借鑑國際經驗、體現中國特色，符合海南定位、突出改革創新。在發展目標上，到2025年，初步建立以貿易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿易港政策體系。到2035年，自由貿易港制度體系和運作模式更加成熟，以自由、公平、法治、高水平過程監管為特徵的貿易投資規則基本構建，實現貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利和數據安全有序流動。營商環境更加優化，法律法規體系更加健全，風險防控體系更加嚴密，現代社會治理格局基本形成，成為中國開放型經濟新高地。

海南自由貿易港制度實施五年來，海南實際使用外資1,025億元（人民幣），年均增長14.6%；貨物貿易、服務貿易年均分別增長31.3%和32.3%，經濟外向度提高到35%。隨著自由貿易港建設規劃的推進，全島「封關」運作正式啟動，為海南的發展帶來新的機遇期。

三、海南「封關」的主要內涵

根據《總體方案》的規劃，海南自由貿易港在貿易便利方面的制度設計，強調「在實現有效監管的前提下，建設全島封關運作的海關監管特殊區域」。對貨物貿易，實行以「零關稅」為特徵的自由化便利化制度安排。對服務貿易，實行「既准入又准營」為基本特徵的自由化便利化政策舉措。2025年12月18日正式啟動的全島「封關」，其政策方向便是「一線」放開、「二線」管住、島內自由，推進服務貿易自由便利，擴大高水平對外開放，主要內涵：

1.「一線」放開。在海南自由貿易港與中國關、境外其他國家和地區之間設立「一線」。「一線」進（出）境環節強化安全准入（出）監管。在確保履行中國締結或參加的國際條約所規定義務的前提下，制定海南自由貿易港禁止、限制進出口的貨物、物品清單，清單外貨物、物品自由進出，海關依法進行監管。制定海南自由貿易港進口徵稅商品目錄，目錄外貨物進入自由貿易港免徵進口關稅。

2.「二線」管住。在海南自由貿易港與中國關境內其他地區（即中國「內地」）之間設立「二線」。貨物從海南自由貿易港進入內地，原則上按進口規定辦理相關手續，照章徵收關稅和進口環節稅。對鼓勵類產業企業生產的不含進口料件或者含進口料件在海南自由貿易港加工增值超過30%（含）的貨物，經「二線」進入內地免徵進口關稅，照章徵收進口環節稅、消費稅。基本上，「一線」是國門，「二線」就是自由貿易港與內地市場的「閥門」。在執行上如何「拿捏」將會是爭議的焦點，蓋因管得太緊，影響貿易往來；管得太鬆，又將衝擊內地市場。

3.島內自由。海關對海南自由貿易港內企業及機構實施低干預、高效能的精準監管，實現自由貿易港內企業自由生產經營、貨物在海南自由貿易港內不設存儲期限，可自由選擇存放地點。實施「零關稅」的貨物，海關免於實施常規監管。

4.推進服務貿易自由便利。實施跨境服務貿易負面清單制度，破除跨境交付、境外消費、自然人移動等服務貿易模式下存在的各種壁壘，給予境外服務者國民待遇。 眾所關注的稅收制度，按照「零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段」的原則，逐步建立與高水平自由貿易港相適應的稅收制度，目前海南自貿港「零關稅」商品範圍由封關前的1,900多個稅目擴大到6,600多個稅目，佔全部商品稅目的比例從21%上升到74%。

四、對接高標準國際經貿規範

近年來國際經貿形勢詭譎多變，貿易保護主義猖獗，多邊主義面臨鉅大衝擊，國際經貿呈現如下的發展，一方面，發展中國家積極致力於經濟和產業結構的調整，而現行的區域經濟整合將成為合作的重點，以期能緩解經濟困局；另一方面，美國毀約退群為中國騰出國際發展空間，特別是全球南方的凝聚將使中國扮演領頭羊角色。此外，由於國際形勢變亂交織，國際間經貿協商難度較大，單方「自主開放」將成為中國對外經貿發展策略的特點，與國際經貿規範接軌，進而倒逼中國的改革。

近來當國際社會關注焦點在海南「封關」的議題，卻忽略了「封關」只是海南自由貿易港建設規劃中有關「貿易自由便利」的部分，建設規劃還包括投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸往來自由便利、數據安全有序流動、現代產業體系、稅收制度、社會治理、法治制度、風險防控體系等層面的建設和開放，必須分階段穩步推進。

過去五年來中國透過自由貿易試驗區和海南自由貿易港，在自主開放與國際經貿規範接軌，以及產業建設方面已獲得相當的成就，主要表現於：第一、五年來在上海等有條件的自貿試驗區以及海南自由貿易港，主動對接跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）和數位經濟夥伴協定（DEPA）等國際高標準經貿規則，累計推出了兩批共110餘項試點措施，涉及貿易、投資、知識產權、政府採購、環境保護等重點領域，形成一批先進經驗和典型案例，並通過向更大範圍複製推廣這些先行先試措施，加速制度型開放的作用。

第二、22個自由貿易試驗區資源稟賦、區位特點不同，中國支持各自貿試驗區因地制宜，開展差異化探索，建立自身的產業。如浙江將集成創新重點放在大宗商品領域，江蘇和山東分別圍繞生物醫療和海洋經濟推動全產業鏈集成創新。至於海南自貿港的產業體系則要求大力發展旅遊業、現代服務業和高新技術產業。

第三、在當前國際形勢變亂交織形勢下，擴大開放比過去難度更高、承受的壓力更大，但是過去十餘年來，中國自主推出共建「一帶一路」發展策略、建設自由貿易試驗區、對所有同中國建交的不發達國家100%稅目產品零關稅、有序擴大單方面免簽國家範圍，以及海南自由貿易港建設等。從中國的經濟實力和韌性而論，中國有全球最大規模中等收入群體，市場空間大，並有健全的產業體系，確實有底氣和能耐積極擴大開放。對內，更好發揮以開放促改革促發展的動力作用；對外，更好發揮以開放促合作促共贏的引領作用。正如近來中國的認知，「過去我們開放是『跟跑』，現在我們的開放是要『領跑』」。從海南自由貿易港的建設規劃看來，是時候了！◆