探索破解制約兩岸關係發展的難題

自馬英九二○○八年當選總統後，回歸「九二共識」，開啟了兩岸和解的新局，兩岸領導層戒慎恐懼的，口口聲聲「先經後政」、「先易後難」，但大家都清楚，兩岸協商最後不可能不觸及政治問題。去（二○○九）年在台北舉辦的「六十年一甲子」兩岸關係研討會，就觸及到政治問題而爆出了不少火花。

接著去年十二月三十日，「胡六點」週年，賈慶林發表講話也提到：

「我們要繼續按照先易後難、先經後政、把握節奏、循序漸進的思路，穩步紮實地推進兩岸協商和兩岸關係發展進程。要積極推動兩岸商簽經濟合作框架協議，最大限度地實現優勢互補、互利雙贏。積極探討商簽兩岸文化教育交流協議，全面拓展兩岸文化教育交流合作。還應當著眼未來，積極穩妥地探索如何破解制約兩岸關係發展的難題，為今後兩岸協商政治和軍事安全等問題預做準備、創造條件。」

今年年初又有「兩岸統合會」張亞中諸教授與《聯合報》的筆戰，和與曹興誠先生的辯論會，馬政府智庫的「亞太基金會」董事長趙春山教授等也邀請了統獨學者連續舉辦了幾場研討會，討論有關未來兩岸政治協商的問題。

今年五月和六月，上海東亞研究所所長章念馳和海協會副會長張銘清，又分別在《中國評論》發表文章，正面回應了曹興誠的《兩岸和平共處法》和張亞中的「一中三憲」。章念馳的文章還突破了大陸方面一直不願面對的如何處理「中華民國」的問題。

兩岸領導層雖均樂於「先經後政」、「先易後難」，但「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）簽訂後，馬英九競選時承諾的「兩岸共同市場」算是初步實現，接者還有「兩岸和平協議」，能不觸及政治問題嗎？「先經」、「先易」之後，「後政」、「後難」就要浮上檯面了。

為了祖國的和平統一和中華民族的復興，我們不敢後人，也願把自己研究的心得提供出來，供各方高明參考和批評指教。

大陸方面的法理制約

如何「破解制約兩岸關係發展的難題」，就必先瞭解兩岸的難題在那裡，和有些什麼難題。要瞭解兩岸的難題，還必須要瞭解兩岸關係的實然是什麼，和兩岸各自主張的應然是什麼。

「制約兩岸關係發展的難題」來自二個方面，一是法理的，一是政治的。政治的制約來自統治當局或人民集體意志，屬主觀的範圍。法理的制約，當是政治制約的客觀化，是可以由政治意志和力量破解的。

根據中華人民共和國憲法，中華人民共和國政府是代表中國唯一合法政府，主權領土包括台灣地區。其政治主張是「力爭和平統一」，但必要時，又不排除「使用非和平之手段」，而有《反分裂國家法》。故其法理制約包括憲法和《反分裂國家法》。

憲法和《反分裂國家法》的法理制約有三個部分，一是制約了中華人民共和國政府必須是代表中國的唯一合法政府；二是制約了中華人民共和國政府不得放棄台灣地區的領土主權；三是制約了中華人民共和國政府，除非出現《反分裂國家法》的第八條情事，否則必須「力爭和平統一」。

一九七九年，中共的《告台灣同胞書》，只是把「解放台灣」轉變為「和平統一祖國」，並未涉及到中華人民共和國憲法的法理問題。後來的「葉九條」提出的「台灣可作為特別行政區，享有高度自治權，並可保留軍隊。中央政府不干預台灣地方事務」及鄧小平的「一國兩制」，也都有憲法三十一條之根據。

二○○一年十月二十九日，江澤民接見由王津平主席率領的中國統一聯盟訪問團時說，國號的問題，「中華人民共和國、中華民國可以simplify，稱為『中國』就可以了。」不但大陸媒體沒報導，甚至對台系統內部都未通報。

二○○五年三月四日「胡四點」言兩岸同屬「一個中國」，「這不僅是我們的立場，也見之於台灣現有的規定和文件」。「現有的規定和文件」就是中華民國憲法和《兩岸人民關係條例》嘛！何必那麼不清不楚呢。

二○○八年，馬英九當選總統後，三月二十六日，布希與胡錦濤通電話，言及的「一中各表」，不能不見之於新華社英文稿，但卻不見於新華社的中文稿。

「一國兩制」的主張有中華人民共和國憲法第三十一條的根據，但國號、中華民國憲法和「一中各表」的問題，涉及中華人民共和國憲法的規定，是有法理制約的，不是江澤民、胡錦濤可以說了算的。

一旦，中華人民共和國承認中華民國或「一中各表」，法理上即出現兩個中國或「一邊一國」而為中華人民共和國憲法法理所不容。

所以，現在的兩岸協商，只能透過海基和海協兩隻「白手套」，而非雙方相互承認和正式官方協商。這不是中華民國承認中華人民共和國，也不是中華人民共和國承認中華民國，而是「互不承認，互不否認」。若中華人民共和國承認「一中各表」，即必須承認中華民國，而出現兩個中國或「一邊一國」。故「一中各表」也只能是事實陳述，而不能是政治主張，只能「互不否認」而不能「互相承認」。

老實說，在中華人民共和國憲法的法理制約下，只能透過兩會協商，「維持現狀」和「和平發展」，而做不到「誰也不吃掉誰」的和平統一。要做到「誰不不吃掉誰」的和平統一，大陸方面還需要有新的政治意志和力量突破現有的法理制約，這是大陸方面需要破解的難題。大陸方面現在尚有高度集中的政治意志和力量，破解此一難題應當不是太難。

台灣方面的法理制約和政治制約

同樣地，台灣方面也有法理制約，並且還有更多的政治制約。

台灣方面的法理制約有中華民國憲法和增修條文及《兩岸人民關係條例》。一九四七年公佈施行的憲法除了明文國號為「中華民國」外，第二條規定了「主權屬於國民全體」；第四條明文了「中華民國之領土」為「依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之」。斯時台灣已光復，無論「固有」如何詮釋，台灣均包括在「固有之疆域」內。

《增修條文》之前言即明文其「為因應國家統一前之需要」，雖未明文何時統一、如何統一，但若無預設「統一後」何來「統一前」，故至少當為「終極統一論」。「統一前」之「固有之疆域」則被界定為「自由地區與大陸地區」，或稱「一國兩區」。

其實，「一國兩區」與「一國兩制」並無矛盾，且「兩制」必須施行於「兩區」才行。又大陸方面只有《反分裂國家法》，並無規定何時統一，可見其法理亦為「終極統一論」。

《兩岸人民關係條例》第二條，明文「台灣地區」為「指台灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區」。又，「大陸地區」則為「指台灣地區以外之中華民國領土」。

其實，台灣方面的法理制約是制約了中華民國政府不得放棄（「變更」）「台灣地區」之外的中華民國領土，即制約了「台灣地區」不得主權獨立，而必須「終極統一」。但是，要統一，根據台灣方面的法理制約也必須是根據中華民國的憲法統一，那就是中華民國吃掉中華人民共和國，大陸方面能接受嗎？即使大陸方面能接受，以現在台灣方面的政治情勢而言，台灣方面敢或能去吃掉中華人民共和國而實現中國統一嗎？

可見兩岸均有其難以破解的法理制約和難題。不過，我們發現江澤民和胡錦濤已出現為了和平統一而企圖突破這些法理制約的政治意志。

但是，台灣方面，不但有法理制約，還有更多島內外的政治制約。經過了李、扁二十年，不斷的以國家機器進行台獨意識的宣傳和教育，認同中國統一的上一代人口逐漸消失，誤認台灣是主權獨立國家的人口不斷成長。雖然主張「維持現狀」的民調仍為絕大多數，但主張中國統一的民調卻愈來愈低。連堅持「一中原則」，除了有大陸的《反分裂國家法》外，都必須是依賴憲法的法理制約和執政當局的政治意志。當然，台灣也沒有多少人願意破壞現狀為台獨而戰。

台灣已是一個民主社會，實事求是的說，沒有多數主張統一的選民，就不可能選出主張統一的執政當局。所以，馬英九才能以「不統、不獨、不武」以「維持現狀」而取得政權。

「不完全繼承論」的兩岸定位

但兩岸要如何破解法理和政治制約的難題，以實現政治協商，進而達成「終極統一」，我們就必須要實事求是的檢視中華民國和中華人民共和國之間的真實關係，找出需要破解兩岸法理制約和政治制約的條件來，沒有條件或可創造條件。

我們一向認知，「中國」是國名，始自《尚書．梓材》，秦、漢、魏、晉、宋、元、明、清都是中國的國號。故中華人民共和國和中華民國的關係，有如中華民國和大清帝國的關係一樣，是中國不同國號政府的繼承與被繼承的關係。這種繼承的方式不是和平民主的方式，而是暴力革命和內戰的方式。

這種繼承關係在國際政治和國際法上是很清楚的。一九七一年，中華人民共和國政府繼承了中華民國政府所代表的聯合國的中國席位。一九七九年，中華人民共和國政府繼承了中華民國政府代表中國與美國的邦交。為了不讓中華人民共和國政府繼承中華民國政府所擁有的在美中國財產，當時還以美金一元的代價將中華民國一九四七年買的雙橡園賣予「自由中國之友協會」。但後來，中華民國政府在韓國的大使館卻和邦交一起遭中華人民共和國政府繼承。

在內政方面，中華民國政府的大陸領土主權亦遭中華人民共和國政府繼承。雖中華人民共和國政府繼承了中華民國政府的大陸領土主權，但還有台灣、金馬和東、南沙未能完成繼承。在國際上，雖然中華人民共和國政府繼承了聯合國的中國席位和大多數邦交國邦交，但至今尚有二十三國的邦交國未完成繼承。所以，一些國際政治學者，如馬英九的老師丘宏達、熊玠均將中華民國與中華人民共和國的現狀關係，視之為「不完全繼承」，但兩岸中國領土主權並未分裂，故有統一的問題，而非兼併問題。

「現狀」是會發展的，「不完全繼承」的發展可以有三個方向。

一是終止繼承。即中華人民共和國放棄台灣地區的領土主權，放棄給誰，可以放棄給他國，也可以放棄給台灣地區的政府，即「兩個中國」或「台灣獨立」。但「兩個中國」和「台灣獨立」卻不容於兩岸的憲法法理。

二是繼續繼承。可以是以暴力革命的方式繼續繼承，也可以用和平談判的方式繼續繼承。暴力革命不符「和平統一」，和平繼承是不是中華人民共和國吃掉中華民國呢？也不符「誰也不吃掉誰」。

新國號、新憲法、新中央的新中國

三是雙方均放棄中國主權的繼承權或主張權，而由一個新中國政府來繼承完整的中國主權。或可經由海基、海協兩會協商，達成共識，在「一中原則」下，承認「不完全繼承」，根據各自的憲法法理，進行兩岸政治協商，進而統一協商，協商出新國號、新憲法，由兩岸人民公投通過而成立新的中央政府，兩岸各自放棄現在有效統治地區的領土主權和繼承權的主張，而由新中央政府繼承代表之。

我們認為第三種方式或可破解兩岸法理制約的問題。茲說明如次：

一、在「一中原則」下，國際上即無出現「兩個中國」、「台灣獨立」、「一中一台」、「一邊一國」或「雙重承認」的可能。換言之，即不可能出現兩岸中國領土主權的分裂，亦即不可能出現《反分裂國家法》第八條的情事。

二、承認「不完全繼承」，不是在統一前承認領土主權的分裂，而是承認兩岸治權的分立，並不排除雙方各自的領土主權都及於對方。承認「不完全繼承」，就必須承認尚未完全被繼承的中華民國之事實，也必須承認繼承大陸領土主權的中華人民共和國，這是政權（治權）的承認，而不是國家主權的承認。亦即內戰中交戰雙方的相互承認。這或許是目前破解「中華民國」國號的方式，和破解政治協商兩岸代表身份的辦法，或許也可以解決章念馳所提出，台灣人民感情最關心的問題。

三、為了破解「誰也不吃掉誰」和「胡六點」的「結束政治對立」的法理和政治難題，只有根據各自的憲法法理協商出新國號、新憲法、新中央一途，來繼承現在「不完全繼承」的雙方。新憲法可以列出台灣專章，將「一國兩區」和「一國兩制」列入，並可由台灣人民先行公決通過，再由全國人民或人民代表公決通過。「一國兩制」無台灣人民通過同意，台灣人民當然沒有遵守之義務；同樣的，「一國兩區」無大陸人民的通過同意，大陸方面亦無遵守之義務。兩岸有了根據各自憲法協商出來並經人民公投通過的共同新憲法，自然就取代了現有各自憲法法理的制約，而又不違背現有各自法理的制約。因有憲法的授權，故「一國兩區」和「一國兩制」也未能破壞中國領土主權的完整性。

新憲法或可除了規定國號、領土、主權外，只列出台灣專章，而兩岸各自保留現有的憲法，這就可以是「統合會」諸教授所主張的「一中三憲」。新憲法的公投，不是統獨公投，不涉及領土主權之完整，或可取代曹興誠的「統一公投」。

四、至於新中央政府，可以是虛設的機構，也可以由兩岸憲法學者組成，兩岸若有糾紛時，負責對新憲法的解釋。不但「中央政府不干預台灣地方事務」，也不干預大陸地方事務。

五、至於新國號，可以用「中國」，兩岸各稱「中國大陸」和「中國台灣」（或「中華台北」）。一旦「結束政治對立」，就沒有了「中華民國」和「中華人民共和國」的政治對立問題，所以，或尊重歷史和現狀，也可以稱「中華人民共和國地區」和「中華民國地區」，但均非主權獨立國家的國號，而是經新憲法授權的治權獨立「地區」。

六、根據「葉九條」和「一國兩制」，台灣方面可享有獨立的外事權。至於外交代表權和國際組織之參與，在新憲法通過統一後，台灣方面仍應可「維持現狀」，即維持中國領土主權完整。在聯合國及國際組織方面，台灣人民應有代表參加中國代表團的權利，或在「一中原則」下，仍以「中華台北」名義獨自參與之。在邦交國方面，可「維持現狀」；或台灣的邦交國，大使館在台北，領事館應可派駐北京；大陸的邦交國，大使館在北京，領事館應可派駐台北，是為「兩岸共一席」和「兩岸共一交」。

中國的「終極統一」必定要實現

要破解兩岸法理制約，只要理性探討，在法理上，問題應該不是太大，而是台灣方面缺乏破解的政治意志和力量。所以，那得要再等到台灣人民能恢復中國的認同，和出現統一的願望。今年，馬英九在《元旦祝詞》中說：

「兩岸人民同屬中華民族，分享與傳承共同的血緣、語文、歷史與文化，但海峽兩岸隔海分治迄今已經六十年，期間各自採取不同的政治、經濟、社會制度，生活方式與經驗有很大的不同，確實需要一段長時間的交往來相互瞭解。現階段任何躁進的政治選擇，不論急統或急獨，都會引起嚴重的對立與紛擾，沒有一方可以獲利，周邊國家也連同受害。

因此，在兩岸關係上，英九一向主張在中華民國憲法的架構下，維持『不統、不獨、不武』的狀態，並在『九二共識』的基礎上，推動兩岸交流與合作。這不是消極地維持現狀，而是積極地爭取一段足夠長的時間，讓台海持續和平發展，讓兩岸人民透過經貿、文化各方面的深度交流與合作，增進瞭解，淡化成見，並在中華文化的基礎上，為兩岸爭議尋求一條務實可行的出路。」

今年五月十九日，馬英九就任總統二週年前夕，在記者會上致詞又說：

「我們到底希望兩岸關係往什麼方向發展呢？在這裡我要告訴大家，我的目標是爭取一個足夠的時間，足夠的歷史階段，讓同樣是炎黃子孫的兩岸人民，能夠在中華民族智慧的導引之下，找出尋求兩岸問題解決的方案，這不是一個短程可以達到的目標，但這也不是立刻就要解決，我們能夠把這問題一步一步找到解決的方案，對雙方都是最有利的。

我也注意到，在我們改善與大陸關係的時候，有些民眾擔心，我們中華民國的主權會不會受到衝擊？台灣的尊嚴會不會受到傷害？在這裡我要再次強調，我的兩岸關係一定會保證能夠堅守台灣的尊嚴、中華民國的主權，以及捍衛中華民國的憲法，同時，我們不是在這裡只喊口號，各位看一看，我們與大陸簽了十二項協議，哪一個傷害到中華民國的主權？哪一個有任何侵犯到台灣尊嚴的文字？完全沒有，基本上都是中性的，每一項協議都達到『以台灣為主、對人民有利』的目標，我們很願意接受外界的檢驗。」

可見馬英九不是不要「為兩岸爭議尋求一條務實可行的出路」和「找出尋求兩岸問題解決的方案」，而是受困於島內政治制約的不能突破。雖然，他主張簽訂兩岸和平協議，但卻悲觀的認為，他任內不會也不可能談判兩岸統一問題。所以，馬英九任內，即使兩岸政治協商簽訂和平協議，也只能「在中華民國憲法架構下，維持『不統、不獨、不武』的狀態」，而有待於「積極的爭取一段足夠長的時間，讓台海持續和平發展，兩岸人民透過經貿、文化各方面的深度交流和合作，增進瞭解，淡化成見」。但中華民國憲法架構就是「一中架構」，也是「終極統一」，所以，只要在「中華民國憲法架構」下，中國領土主權的完整即不可能被破壞，中國的終極統一也必定要實現。

台灣處於中國的海疆，從四百年來，我們看到一條歷史的規律。當中國強大，台灣即統一於中國；當中國衰弱，台灣就分離出中國。鄭成功驅返荷蘭人，是中國勢力驅逐外國勢力；甲午戰敗，馬關割台，是外國勢力驅逐中國勢力；抗戰勝利，台灣光復，是中國勢力驅逐外國勢力；韓戰爆發，美國第七艦隊進駐台灣海峽，兩岸分裂至今。

今天，我們看到了中國的再崛起，愈來愈強大了；從兩岸直航、陸客陸資來台，到ECFA的簽訂，兩岸人民的交流和合作，愈來愈深化，愈來愈頻繁。突破制約兩岸關係發展難題的條件也就必然愈來愈成熟了。◆