美國無解決南中國海爭端的
 任何意圖或跡象

趙國材(政治大學外交學系兼任教授)


習歐會和南中國海防空識別區

中國國家主席習近平出席由美國總統歐巴馬主持的核安全峰會。在核安全峰會上,習近平和歐巴馬舉行會談,習希望美方在有關主權和領土爭議上不持立場的承諾,為維護南中國海地區和平穩定發揮建設性作用。美方承諾所謂「不持立場」在外交辭令上就是維護美國利益的彈性立場。

菲律賓提起的南中國海仲裁案,裁庭可能就快做出裁決。北京可能在裁決之前強化其立場,宣佈對該地區的防空識別區(ADIZ),或者在黃岩島建造設施。美國擔心屆時有可能促使中國大陸像2013年在東中國海一樣,在南中國海劃設防空識別區,故華府先發制人,表示將不會承認北京可能在南中國海劃設的防空識別區。

美國負責國防事務的副國務卿羅伯特.沃克(Robert Work)2016年3月30日發表談話說,華府已經告訴北京,美國將不會承認北京在南中國海劃設防空識別區,正如美方不承認中國在東中國海劃設防空識別區一樣。事實上,劃設防空識別區不是國際法問題,而是實際執行力問題,根本不需要域外國家承認。

沃克也多次表示,美國將在國際法允許的區域航行和飛越。美國向中方明確表示,在南中國海劃設防空識別區的行動會破壞穩定。美國希望在南中國海的所有主權訴求都能通過以協商方式,而不是以武力和恫嚇的方式解決。

「飛航情報區」與「防空識別區」

「飛航情報區」(FIR)係國際民航組織(ICAO)依據飛航安全、現有政治領土架構,劃設有空層高低,交由該主權國家託管,該國在其飛航情報區可依據該國收費標準向他國航空器收取規費。

「防空識別區」依據的是國家安全、國內法管轄權延伸、國際法上對領域外管轄權之容許,及國家實踐之默認,該國家主導防空識別區,則無劃設空層高低。

華府1950年為防範蘇聯長程轟炸機隊,與加拿大合作首創防空識別區,管控識別航空器之飛行措施,既未遵循國際法規範,亦從未以協商方式劃設,日本、南韓1950年代、台灣1954年的防空識別區都是美軍擅自劃設,美國是只許自己劃設防空識別區,而不許別國劃設。

北京國防部發言人強調,劃設防空識別區是主權國家的權力,華府不必指手劃腳。

美中合作關係現已蛻變為赤裸裸的戰略競爭,而此時此刻美國正在推動亞太再平衡戰略部署,而其南中國海政策是重要環節。為此,華府軍事上把日本、菲律賓及澳大利亞聯合起來,用作亞太再平衡戰略的工具。

日本和越南觀摩美菲聯合軍演

美國和菲律賓從2016年4月4日起在南中國海展開為期11天的「肩並肩」年度軍事演習,約有8,500名軍士參與,澳大利亞派出90名軍隊,日本和越南則首次各自派出90名觀摩員參加。

這是美、菲第32次聯合軍演。美國出動55架軍機、5艘軍艦及其他先進武器,而菲律賓派出最近取得的戰鬥機,也出動從南韓購入的FA-50戰鬥機。

美、菲兩軍演習實彈射擊,測試指揮和控制、通訊、後勤及機動步驟,以應對人道援助及海上安全等。但軍演性質已從「反恐」變為「奪回與保衛領土」的模擬演習,還包括模擬奪回鑽油氣平台及在海灘演練兩棲登陸等。

這場軍事演習被視為係菲律賓欲向北京展現實力,顯示能透過美國協助與之抗衡。儘管如此,美、菲均堅稱這次軍事演習並非以中國為假想敵。日本自衛隊此前一直是以觀察員身分參與,此次獲邀以觀摩員身分參加,並分攤費用。

美國國防部負責南亞和東南亞事務的副助理部長艾米.希爾萊特(Hill Amy Wright)3月29日表示,日本自衛隊將定期正式參加美菲軍隊在直面南中國海的菲律賓各地舉行的聯合軍演。

日本軍力正在快速介入南中國海事務,東京正在強化與菲律賓的防衛合作關係。日本海上自衛隊的護衛艦「有明號」、「瀨戶霧號」,以及潛艇「親潮號」4月3日停靠位於南中國海的菲律賓呂宋島蘇比克港,這是作為日本反潛直升機及偵察機飛行員的初級幹部自衛官航海練習的一環。日本兩艘護衛艦和潛艇這次到訪蘇比克港,4月6日離開,穿過南中國海駛向越南金蘭灣,試圖顯示日本促進與中國對立的菲律賓和越南之間海軍合作關係,以牽制北京。

日本防衛相中穀元4月下旬訪馬尼拉,簽署向菲軍提供海自TC-90練習機的租賃協議,用於菲律賓在南中國海的警戒監視活動。

美軍獲准使用菲律賓五個軍事基地

在馬尼拉與北京關係近來因南中國海島礁主權爭議陷入低潮之際,美菲宣佈根據兩國簽署的安全協定,美軍獲准使用菲律賓的五個軍事基地,分別為靠近南中國海爭議島礁的包蒂斯卡空軍基地、馬尼拉南部的巴塞空軍基地、馬尼拉北部的麥格塞塞堡、棉蘭老島的倫比亞空軍基地和宿務的埃布恩空軍基地。

美國國防部副助理部長希爾萊特表示,該項協定是根據2014年《美菲加強防務合作協定》(EDCA),允許美軍使用菲國軍事基地,在菲興建軍事設施,駐紮軍艦、飛機和部隊,存放、部署武器,以及在菲執行人道主義援助和海上安全行動。

這份協定曾在菲國內引發巨大反對聲浪,前參議員薩吉薩格、塔納達和現任眾議員科爾蒙納雷斯等人向菲最高法院提交訴狀,指控該防務合作協定違憲。菲最高法院2016年1月12日裁定該協定符合憲法規定,為1992年完全撤走的美軍重返菲律賓大開方便之門。

希爾萊特表示,馬尼拉是美國重要的盟友,美菲關係從未像現今這般牢固。美國防部希望國會撥款5,000萬美元,協助東南亞多國提升海上保安,其中大部分款項撥給菲律賓,用於改善雷達設施和監視南中國海爭議島礁的能力。

美國駐菲律賓大使菲力浦.古德伯格(Philip Goldberg)說,該協議很重要,是美國亞洲再平衡戰略的一部分,會強化美軍在南中國海地區的存在,並加強同菲律賓的聯盟。然美軍部署需獲得菲方批准。

試射「高機動性火箭系統」

美國國防部長阿什頓.卡特(Ashton Carter)抵達菲律賓,觀察這次軍演,軍演中,首次在巴拉望島中部的烏鴉谷試射美軍高科技武器「高機動性火箭系統」(HIMARS),是用輪型卡車運載的多管火箭武器,只需三人操作,在道路上時速達85公里,可迅速進出戰場,可搭載六枚火箭或一枚ATACMS火箭,後者射程可達300公里,足以涵蓋南部眾多島嶼。HIMARS的機動性高、遠征力佳,可用C-130力士型運輸機迅速部署至戰略地點,警示意味濃厚。

卡特是首位觀察美菲軍演的美國國防部長,突顯這次軍事演習的重要性。他還與菲方磋商履行《美菲加強防務合作協定》的細節。

中國大陸從2014年起在美濟礁(Mischief Reef)填礁建島,截至2015年6月10日,美濟礁陸地面積已達5.52平方公里,成為南沙群島第一大島,並建造一條長度可供軍用飛機起降的跑道和港口設施。美濟礁上的「美濟村」於2012年12月5日正式成立為行政村,隸屬海南省三沙市,守礁的53名漁民成為第一批村民。

美國海軍2016年第三次非法闖入南中國海島礁巡航。「威廉.勞倫斯號」(USS William Lawrence)驅逐艦5月10日非法闖入南中國海永暑礁12浬。近幾個月來,美國一再主動挑釁北京對其島嶼主權立場。美艦主張在南中國海有所謂「自由航行權」,華府宣稱這是一年內在南中國海進行的第三次「自由航行」任務。

北京指斥美艦以所謂「自由航行」名義,非法闖入永暑礁附近的中國領海,是行使霸權,危害國際和平與安全。美國嘴上說要保持和平,做的卻是推進軍事化,派遣軍用艦機抵近和進入相關島礁鄰近海空域進行挑釁,在南中國海炫耀武力,是南中國海和平穩定和航行自由的最大威脅,這充分暴露出其兩面性。

美國還鼓動其他國家在南中國海地區行使航行和飛越自由,否則「恐將失去整個南中國海區域」。

借「自由航行」名義非法闖中國領海

美國所謂「航行自由」是借國際法上公海「自由航行」名義非法介入南中國海地區事務,撈取國家利益。

美艦非法闖入渚碧礁、美濟礁、永暑礁12海里巡航。因這些島礁水域的法律性質屬於「領海」而非「公海」,依現行國際海洋法,領海屬於主權範圍,商船得享有無害通過權,公海不屬於任何國家的管轄範圍才得享有航行自由權。美國軍艦非法闖入南沙島嶼附近巡航的依據不是國際海洋法,而是海上霸權,其在南中國海地區故意挑釁,旨在彰顯美軍在任何地方,有航行與飛越自由的權力。

美國近期在南中國海的「航行自由」活動旨在挑戰中國的海域聲索,試圖限制其自由航行。北京指出「航行自由」並不等於「橫行自由」;指斥美國以「自由航行」為藉口,不斷軍演導致南中國海的軍事化,同時指責美國加強同菲律賓等地區國家的軍事聯盟。

針對美國所謂「航行自由」,中共中央軍委聯合參謀部參謀長房峰輝表示,南海航道每年有約五萬億噸貨物通過,世上沒有哪個國家比中國更重視南中國海相關島礁鄰近海空域航行和飛越的自由。

王毅外長也稱,作為南中國海最大的沿岸國,北京最希望維護南中國海的航行自由。實際上,在北京和南中國海地區國家的共同努力之下,該地區目前是世界上最安全、最自由的航道之一。王毅警告,如果美國想把南中國海攪渾,把亞洲搞亂,北京不會答應,南中國海地區絕大多數國家也不會允許。

美國太平洋空軍司令洛瑞.羅賓遜(General Lori Robinson)上將稱,美國空軍會持續在南中國海上空執行日常飛行任務。在被詢問到「美方飛機如被大陸擊落,美方將如何報復?」羅賓遜則婉拒回答。

羅賓遜表示,儘管北京在南中國海部署地對空導彈和戰鬥機,且中美雙方對南中國海一事仍在進行討論。美國空軍會持續在南中國海上空執行日常飛行任務。

南中國海非軍事化原則

南中國海領土主權聲索國有很多彼此衝突的主權主張,美國並非聲索國之一,但為遏制北京在南中國海進行大規模的填礁建島和設施修建活動,提出符合現階段美國利益的南中國海非軍事化原則,要求所有南中國海聲索國避免在任何島礁上從事一切工事、軍事化及造島工程。華府解釋道,這個非軍事化原則是美國認為對整個地區重要的原則,應該對所有國家都是一致的,並非美國要孤立中國。

白宮副國家安全顧問羅茲(Ben Rhodes)表示,無論領土主張為何,南中國海各聲索國都應該接受非軍事化原則。他說,美國在加州陽光莊園與東協10國舉行峰會,強調非軍事化、自由航行、按照國際法和平解決紛爭等原則。

羅茲援引,習近平2015年9月在白宮與歐巴馬會晤時的談話,表示中國在南沙群島的有關建設活動不針對、不影響任何國家,也無意搞軍事化。但他看到美國的「南中國海軍事化」報告,與中國避免將南中國海軍事化的承諾不符。羅茲認為這要歸結於對南中國海領土主張的爭論,以及什麼領土構成中國的主權範圍。

華府指責北京在南中國海西沙島嶼部署地對空導彈,增加了地區緊張局勢。針對美國媒體報導「大陸在南中國海部署軍力」一事,王毅表示,中國在自己島礁上建設防禦設施,這是國際法賦予的自保權和自衛權。中國不是在南沙最早部署武器的國家,也不是部署武器最多的國家,更不是軍事活動最頻繁的國家。

王毅說,北京在南中國海的軍事部署同美國在夏威夷的軍事部署沒啥區別。但是軍事化這頂帽子「扣」不到中國頭上,有更合適的國家,指美國,可以「戴」。

華府終歸要遏制北京崛起

白宮,既放任侵佔中國南沙島嶼的各聲索國實行軍事化,又故意在北京的南沙島嶼接二連三地進行軍事挑釁。究竟是用意何在?

美國慣常運用兩手策略:一方面,大聲呼籲降低南中國海緊張情勢,以和平方法解決南中國海爭議;另一方面,自已卻使用炮艦軍機等武力威脅,華府反制北京的意圖相當明顯,似乎並無解決南中國海爭端的任何意圖或跡象。◆