「兩會」後中國經濟政策走向及其特點

改革開放政策的推展為中國帶來經濟快速增長，創造舉世稱羨的「中國奇蹟」，惟在此一發展過程中，由於社會經濟急劇變遷以及瞬息萬變外在環境的衝擊，進入21世紀第二個10年，中國經濟已無法再維持高速增長，甚至由保8轉為保5的增長目標，再加上近年來面臨美中貿易戰、科技戰、新冠肺炎疫情蔓延及俄烏戰爭、以哈戰爭等地緣政治風險，對中國經濟增長造成深遠影響，致使中國宏觀經濟調控和產業發展策略近年來有深度的調整。

短期宏觀經濟調控，在「穩增長」、「調結構」、「促改革」、「控物價」、「惠民生」等短中期經濟政策目標的取捨有所偏重；在長期目標上，則著重強化國家戰略科技力量，增強產業鏈供應鏈自主可控，但是由於受新冠肺炎和美國對中國的經貿科技打壓、中國國內消費低迷、出口貿易不振、房地產運行紊亂、地方政府債務沉重，引發潛在的系統性金融風險。

今（2024）年3月「兩會」期間國務院總理李強的「政府工作報告」，揭示「穩中求進工作總基調」，擴大內需、防範各領域風險成了經濟工作重點，而推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力則是長期的發展目標。面對著內外在環境的衝擊，此一調控政策和發展策略將產生何種成效，正受到普遍的關注。

一、中低經濟增速將成為常態

歷經近30年經濟快速增長之後，2010年中國成為全球第二大經濟體，該年經濟增長率達10.4%，隨後，經濟增長率便不斷下滑，2011年經濟增長率為9.2%，2012年為7.8%，2013年和2014年分別為7.7%和7.4%。2015-2018年經濟增長率維持在6.6%-6.9%之間。這期間，中國在宏觀經濟調控和發展理念方面也做出調整。2014年界定中國經濟處於「經濟新常態」，2015年提出「供給側結構性改革」（去產能、去庫存、去槓桿、降成本、補短板），2015年確立「五大發展理念」（創新、協調、綠色、開放、共享），以期為中國經濟帶來新助力。

自2020年「中央經濟工作會議」以來，中國便將強化國家戰略科技力量、增強產業鏈自主可控能力、堅持擴大內需這個戰略基點、全面推進改革開放、解決好種子和耕地問題、強化防壟斷和資本無序擴張、解決好大城市住房突出問題、做好碳達峰碳中和等列為經濟工作重點。2022年10月，中共「二十大」揭示「全面建成社會主義現代化強國」、到2035年國家發展的總體目標，在科技和產業領域，則要求實現高水平科技自立自強，進入創新型國家前列；達成現代化經濟體系，形成新發展格局，基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化。然而，科技自主發展和產業結構提升，並非短期所能見其成效而成為經濟增長的動能，以致難以逆轉目前中國經濟增長下行的趨勢。

由於受到美中貿易戰和新冠肺炎疫情影響，2019年和2020年，中國經濟增長分別為6.1%和2.3%，而2021年因前一年基期較低，經濟增長率達8.1%，但是全球疫情管控逐步解封的2022年，中國仍採取嚴格的靜默管理甚至封城的防疫政策使得正常的人流、物流、資金流都被人為阻斷，生產、流通、分配無法正常運行，大量企業陷入困境甚至倒閉，越來越多的人收入下降甚至失業，使得內需市場欲振乏力，進而拖累經濟增長速度2022年中國經濟增長同比僅增長3.0%，遠低於5.5%左右的預期增長目標，分季度增長率為4.8%、0.4%、3.9%、2.9%。中國對此一經濟形勢的認知是，「當前經濟恢復的基礎尚不牢固，需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力仍然較大，外部環境動盪不安，給經濟帶來的影響加深」。

二、現行中國經濟形勢及面臨的問題

在此一形勢下，如何提振經濟景氣便成為中國的主要經濟工作任務。2023年宏觀經濟調控便是堅持穩中求進工作總基調，繼續實施「積極的財政政策和穩健的貨幣政策」，「更好統籌疫情防控和經濟社會發展，更好統籌發展和安全，全面深化改革開放，大力提振市場信心，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作，有效防範化解重大風險」。

歷經一年的經濟運行，去年中國經濟同比增長5.2%，分季度則分別為4.5%、6.3%、4.9%、5.2%。全年居民消費價格（CPI）上漲0.2%，全年社會消費品零售總額增長7.2%，全中國城鎮失業率平均值為5.2%，比上年下降0.4個百分點。5.2%的經濟增長率達到原先所設定5%預期目標，也高於全球3%左右的預計增速，在世界主要經濟體中名列前茅，對世界經濟增長的貢獻率超過30%，是世界經濟增長的最大引擎。

近年來在中國的努力下，產業大規模提升和產業鏈地位上升，產生了相當的效益，將為經濟高質量發展奠定基礎。據相關統計資料，2018-2023年中國財政科技支出增長30%，經過數年的培育發展，中國在現代基礎設施、智能製造等領域加快發展，以新能源汽車為代表的中高端產業逐漸領先世界，更高附加價值的產業鏈和超大規模製造業產能優勢，將加快助力推進中國的經濟轉型。在此一發展形勢下，中國在產業結構中呈現新的亮點，其中，電動汽車、鋰離子蓄電池和太陽能電池在內的「新三樣」成為中國出口貿易的新引擎。

不過，在此一相對「亮眼」的經濟表現中，卻也無法掩飾目前中國經濟存在通貨緊縮、經濟復甦動能不足、金融系統有潛在風險、地方政府債務沈重、房地產低迷、消費振興乏力等事實。去年通貨緊縮是中國經濟的重大問題。7-12月份CPI分別為-0.3%、0.1%、0.0%、-0.2%、-0.5%、-0.3%，全年CPI同比增長0.2%。今年1月份CPI為-0.8%。採購經理指數（PMI）方面，自去年9月以來，中國製造業PMI已連續四個月低於50%擴張與收縮的臨界點。去年中國製造業PMI為50.2%，10-12月分別為49.5%、49.4%和49.0%，今年1月為49.2%。全年面臨通貨緊縮和PMI長期低於50%臨界點，顯現中國社會的經濟預期心理仍然脆弱，有待提升。

三、2024年宏觀經濟調控政策意涵

去年12月11-12日中共中央經濟工作會議對當前中國經濟形勢的認知，認為中國經濟「進一步推動經濟回升向好需要克服一些困難和挑戰，主要是有效需求不足、部分行業產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內大循環存在堵點，外部環境的複雜性、嚴峻性、不確定性上升。要增強憂患意識，有效應對和解決這些問題」。在宏觀經濟調控方面，會議明示2024年「要堅持穩中求進、以進促穩、先立後破，多出有利於穩預期、穩增長、穩就業的政策，在轉方式、調結構、提質量、增效益上積極進取，不斷鞏固穩中向好的基礎」，同時將繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加強政策工具創新和協調配合。

今年3月「兩會」期間，國務院總理李強的「政府工作報告」揭示今年中國社會經濟主要預期目標為：國內生產總值增長5%左右，城鎮新增就業1,200萬人以上，城鎮失業率5.5%左右；居民消費價格漲幅3%左右；居民收入增長和經濟增長同步；國際收支保持基本平衡；糧食產量1.3萬億斤以上；單位國內生產總值能耗降低2.5%左右，生態環境質量持續改善。

在宏觀經濟調控政策方面，主要為：1.財政：赤字率擬按3%安排。一般公共預算支出比上年增加1.1萬億元（人民幣，後同）。2.政府投資：擬安排地方政府專項債券3.9萬億元。中央預算內投資擬安排7,000億元。3.特別國債：從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行一萬億元。4.消費：鼓勵和推動消費品以舊換新，提振智能網聯新能源汽車、電子產品等大宗消費。5.住房：加大保障性住房建設和供給，完善商品房相關基礎性制度。6.就業：要強化促進青年就業政策舉措，分類完善靈活就業服務保障措施。7.開放：全面取消製造業領域外資准入限制措施，放寬電信、醫療等服務業市場准入。提升外籍人員在大陸工作、學習、旅遊便利度。除此之外，中國亦將落實鄉村振興、城鎮化、教育、醫保、社會保障、環保等政策措施，以激勵經濟景氣。

李強的「政府工作報告」也提出今年的十大工作任務，亦即：1.大力推進現代化產業體系建設，加快發展新質生產力。2.深入實施科教興國戰略，強化高質量發展的基礎支撐。3.著力擴大國內需求，推動經濟實現良性循環。4.堅定不移深化改革，增強發展內生動力。5.擴大高水平對外開放，促進互利共贏。6.更好統籌發展和安全，有效防範化解重點領域風險。7.堅持不懈抓好「三農」工作，紮實推進鄉村全面振興。8.推動城鄉融合和區域協調發展，大力優化經濟佈局。9.加強生態文明建設，推進綠色低碳發展。10.切實保障和改善民生，加強和創新社會治理。

四、擴內需防風險是經濟調控主要目標

在積極財政政策和穩健貨幣政策的宏觀經濟調控方針下，今年擴內需和防風險將是追尋的調控目標，主要調控措施為：

第一、寬鬆的財政和貨幣政策。李強的「政府工作報告」提出將「連續幾年發行超長期特別國債，今年先發行一萬億元」，很可能是指由中央財政承擔和發行，年限針對不同目的和不同發行批准有所差異，如15-20年甚至30-50年期限，專項用於國家重大戰略實施和重點領域建設的特別國債。同時，為激勵經濟景氣，預期仍將適時調降存款準備率或利率。

第二、擴大國內消費和投資。為提振國內消費和投資增長，國務院提出《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，提出利用中央和政府，鼓勵消費者和企業更新設備和消費品，宣佈將實施設備更新、消費品以舊換新、回收循環利用、標準提升四大行動，大力促進先進設備生產應用。同時發改委、國資委、工信部積極聯手推展新能源汽車的投資。

第三、化解房地產風險，構建新發展模式。房地產是任何經濟體的龍頭產業之一，2018年之前中國與房地產緊密相關的行業對經濟增長有相當大貢獻，但經濟過熱導致房地產高漲，引發所得重分配和貧富差距卻也衍生社會問題。2021年下半年中國房地產價量齊跌拖累了近年中國的經濟。「政府工作報告」提出，優化房地產政策，促進房地產市場平穩健康發展，一方面積極化解房地產風險，滿足房地產企業的合理融資需求，另一方面也要加快推進「三大工程」（保障性住房建設、城中村改造和「平急兩用」公共基礎設施建設），構建房地產發展新模式。

第四、加強金融監管防範系統性風險。今年3月15日中國證監會一口氣發佈嚴把發行上市准入關、加強上市公司監管力度、公募基金監管等四份重要文件，強調要加大對上市公司財務造假的打擊力度，防範上市公司高層繞道減持，維護市場信心，以期吸引更多中長期資金入市，推動資本市場高質量發展。

五、「發展新質生產力」

2024年「政府工作報告」的一個特點是科技創新，大力推進現代產業體系建設，發展新質生產力是近期和未來中長期中國經濟發展重中之重的工作任務。

去年，習近平在黑龍江考察時，首次提出新質生產力的概念。隨後，此概念接連出現在2023年中央經濟工作會議、政治局集體學習，以及今年全國「兩會」等政治場域中，引來各界的關注和熱議。

在此次「政府工作報告」中，將「構建現代產業體系，發展新質生產力」列為十項經濟工作之首。依過往中國科技和產業發展策略和政策的演進，新質生產力是以創新為主導作用，擺脫傳統經濟增長方式生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特徵，符合新發展理念的先進生產力質態。

「報告」中指出，此一發展策略是要充分發揮創新主導作用，以科技創新推動產業創新，加快推進新型工業化，提高全要素生產率，不斷塑造發展新動能新優勢，促進社會生產力，實現新的躍升。在發展面向上，主要為推動產業鏈供應鏈優化升級，積極培育新興產業和未來產業，以及深入推進數字經濟創新發展等三個領域。很顯然的，今後幾年中國將圍繞在新質生產力展開更多部署，主要將著重對戰略性新興產業和未來產業、創新人才培養的支持，以及加快建設全國統一大市場、優化營商環境、擴大高水平對外開放、激發民營與外資活力等方面。

不過，新質生產力概念固然是中國未來產業發展和推進現代化產業體系的發展策略，惟具體內涵和落實方式，以及與過往已提出的產業發展策略有何異同，似乎仍不夠明確。今年3月16日北京的《經濟日報》刊文指出，發展生產力要防止一哄而上，要高度警惕「先是一哄而起，最後一哄而散」，同時指出，「發展新質生產力突破口與主攻方向，在於培育壯大新興產業、超前布局建設未來產業。倘若忽視產業發展規律，盲目跟風追熱，不顧實際地推動戰略性新興產業和未來產業發展，只會欲速則不達，導致新的重複建設、產能過剩等問題，對地方經濟社會產生消極影響」。

面對近年來全球產業鏈供應鏈斷鏈危機，地緣政治風險加劇對中國經濟帶來的衝擊，如何以科技創新引領現代化產業體系建設，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，確實是中國經貿和科技發展策略重中之重的工作任務，但其成效將面臨嚴峻的考驗。至於以擴大內需為主的短期宏觀調控政策，對內有投資、消費、出口等結構性深層矛盾待緩解，對外疫情結束後世界經濟正面臨高通脹的經濟衰退、高債務下的債務違約、高成本下的企業經營等三大風險，這都將制約短期宏觀調控政策的執行及成效的展現。◆