川普新戰略 陳義過高缺迴響

2017年年底，經過接近一年期程草擬撰稿，川普團隊總算推出最新版美國國家安全戰略。此項從雷根政府時代，依據1986年參議員高華德與眾議員尼可斯聯手所提案之美國國防部組織重整法案，亦即戰略界經常所稱高尼法案（Goldwater–Nichols Act），所規範總統國安團隊幕僚所必須撰寫之戰略文件，其實亦是全球所關注之重要美國對外政策風向球。

就本次川普國安團隊所撰寫內容與篇幅來看，必須肯定其主筆者相當認真，整體架構亦算是相當完整，論述亦是有條有理，分別就美國國家利益四大面向切入，逐次闡述川普本人所重視之保衛國土，並由其所衍生之保護美國人民、美國國土和美國生活方式；再談到促進美國繁榮、以實力維護和平以及增進美國影響力等各個面向。

在分別表述前揭四個面向後，本份政策文件亦就全球各個地區，分別就其所須採行之戰略要點加以說明；其實這個部分才是全球各國最為關注之處，各國戰略策士與政府幕僚，都希望從此處論述字裡行間中，解讀出美國當前戰略思維內涵與主軸，以便與其相應唱和，期能藉此維護國家利益。

在本份美國國家安全戰略政策文件中，為求與川普本人日前所公開宣示之印太戰略保持一致，此項文件特別將以往所慣用之亞太地區，刻意改變劃分成印太（Indo-Pacific），並與歐洲、中東、南亞與中亞、西半球以及非洲等地區分別並列。對照以往所曾發佈過之相同性質文件來說，此種劃分方式確實是有所不同；但是從此種劃分方式中，確可以在無形中看出美國政府行政部門中，不同官僚體系在國家安全議題與對外政策上影響力之消長趨勢。

讀者可以注意到此種區分方式與國務院現行組織體系下，主管全球各個不同區域局處之地理責任區並不相同；特別是就南亞地區來說，將印度與巴基斯坦切割分在區域，這是美軍在劃分作戰責任區（AOR：Area of Responsibility）時，刻意將巴基斯坦指派在美國中部戰區指揮部（USCENTCOM），然後將印度置於太平洋戰區指揮部（USPACOM）之作戰地境線內，但是在美國國務院主管區域政策各局責任區來說，印度與巴基斯坦都在南亞與中亞事務局（Bureau of South and Central Asian Affairs）轄區內。

誠然依據全球其他地理區域區分方式，不盡然是追隨美國五角大廈所劃分作戰責任區；但是從川普如此重視亞太戰略，並且極力抬高印度在其全球戰略規劃構想之地位來看，其所受到美國國防部思維影響，顯然遠勝於國務院傳統國際事務主管官員所持觀點。所以未來在印太戰略上，五角大廈所具有之主導能力，會不會凌駕於國務院體系所持立場，確實是各界能夠賡續觀察重點所在。

川普自就任以來，從不諱言其喜好任命軍事將領擔任主管國家安全政策之政務首長，因此其國家政務團隊中，目前白宮幕僚長、國防部長與國家安全顧問，甚至還有司法部所轄監獄管理局局長都是由退役將領出任，並且其中現任白宮幕僚長凱利將軍尚且還任職過國土安全部部長，因此由退役將領及其幕僚群所構成之軍事菁英，自然就會在川普政府中，在國家安全政策上掌握較高影響力。

並且從另外視角來看，川普亦從不隱藏其對華盛頓政治圈內傳統事務官僚有所輕視，特別是所謂建制派觀點與立場，更是其所誓言要加以突破與顛覆之政策枷鎖。所以其摒棄歷屆政府自華盛頓各個傳統重量級智庫取材作法，並且刻意引進企業界、學界人才與退役軍事將領，希望能夠更新華府政治氣象，但是就目前看來，顯然是未能依其原先預期結果發展。

川普政府從就任以來，其整個政府國安團隊在本身缺乏完整班底情況下，多項政務任命官員長期懸缺，儘管政務由代理主管繼續運作，不致於完全空轉停擺，但是在政務運作權責不明時，國會與行政部門進行溝通，就會產生多項阻礙。同時川普在選舉時期，針對國家安全建設所宣示過之構想，在實際接掌政務後，紛紛被各界看出，不過是些很難在其任期兌現之空頭支票，更讓其在處理國家安全政務上信譽瀕臨破產。

吾人須知美國國家安全戰略是行政與立法兩大部門間，就國家安全事務進行溝通與對話，並且建構共識以利相互支持合作基礎文件。當本份文件發佈後，還有下屬國家軍事戰略、各軍種戰略以及國家安全有關部會所須撰擬政策文件，都必須依據此項國家安全戰略作為指導性文件，以便後續陳明所將採取具體作為；該文件不是政治文青空口說白話，運用華麗辭藻堆疊而成論述，而是能夠衍生並引導明確政策發展方向行動指南。

但是當政治舞台上演員人事無法安定，諸多主管國家安全政務官員並未到任，根本上就很難要求所屬部會，具體草擬相關政策文件，形成脈絡一貫政策思維體系，並據以執行相關作為。就算國安會幕僚能寫出好劇本，國安事務部會缺乏適任演員呼應配合，如何能夠依據腳本演出，適切詮釋出所希望達成政策意涵？

最後必須不客氣地指出，這份文件對於中國大陸與俄羅斯，以極度露骨方式點名叫陣，基本上是透露主政者內心思維，但卻未能務實考量到美國國力實際變化情勢。當前美國已無力獨斷專行，單憑己見主導多項國際事務，此時雖有矛盾，採取鬥而不破立場，應該才是上策。高調攤牌盡逞快意，最後因陳義過高而在國際社會缺乏迴響，自取其辱確實亦怪不得人。◆