中國金融領域「雙向開放」的成效和挑戰

40餘年改革開放政策的推展帶來中國經濟增長，對外貿易擴展，農村經濟繁榮，並使中國經濟與國際體系逐步融合，但是無可諱言的，在此一發展過程中，作為社會主義體制和最大發展中國家的中國，其經貿體制與國際經貿規範仍有相當的落差，以致未能在國際經濟體系發揮全球第二大經濟體應有的角色。基於此，2013年十八屆三中全會，中國提出「構建開放型經濟新體制」的發展策略，其中，「帶路」倡議和自由貿易試驗區的推行，主要在於擴展中國的經濟影響並進行經濟體制改革的試驗，以期能符合國際經貿規範。除此之外，發展策略強調推進金融、教育、文化、醫療等服務領域有序開放，因此金融領域的開放是近年中國主要的經濟工作任務。2022年中共「二十大」報告提出「推進高水平對外開放」，「穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放」，為中國金融雙向開放指明了前進方向。

去（2023）年10月30-31日，中央金融工作會議提出加快建設金融強國，並強調著力推進金融高水平開放，確保國家金融和經濟安全，穩慎紮實推進人民幣國際化。會議同時強調要「堅持「引進來」和「走出去」並重，「穩步擴大金融領域制度型開放」。此一發展策略，一來有助於藉開放倒逼國內金融體制改革，緩解國內潛在的系統性金融風險，二來有助於在金融領域與國際接軌，為中國經濟發展增添動源，並增加在國際經貿體系的話語權。惟金融領域的開放增添若干「市場化」的變動因素，必須在金融安全和金融監管方面有所因應，這是中國金融領域「雙向開放」必然要面對的挑戰。

一、「雙向開放」的發展歷程

2013年11月中國提出「構建開放型經濟新體制」的發展策略，2015年9月中央、國務院頒佈《關於構建開放型經濟新體制的若干意見》明確揭示對內自主開放主要包括：一、推動自由貿易試驗區建設，探索建設開放型經濟新體制的具體實踐。二、進行開放型經濟體制改革試點。三、推動對內對外開放結合，促進區域開放與協調發展機制建設。四、探索事中事後監管體制與安全保障機制。在對外開放方面主要包括：1.實施自由貿易區戰略，推動雙邊、多邊或區域、次區域貿易投資談判，通過貿易投資一體化制度安排， 促進雙向開放與區域治理或全球治理。2.提出「一帶一路」倡議，倡導共商共建共享的全球治理理念，建構以發展導向為核心的國際經貿新規則。3.增開中歐班列，發展多種聯運，構建跨境運輸規則體系。4.推動WTO改革，堅持維護世界多邊貿易體制的地位和作用。

相較於1980年代迄21世紀前10年的經貿佈局，現行中國對外開放已形成全面開放的新格局，主要特徵為：一是從引進外資為主轉變為引進外資和對外投資並重；二是從擴大出口為主轉向鼓勵出口和增加進口並重；三是從沿海開放為主轉向沿海沿邊內陸協同的整體開放；四是從貨物貿易為主轉變為貨物貿易和服務貿易共同發展；五是從融入和適應全球經濟治理體系轉變為積極參與甚至引領國際投資和貿易規則的制定和修訂。

在金融領域的對外開放方面，自1997年至2017年中國召開五次全國金融工作會議，金融監管、金融機構改革、防範系統性金融風險一直是主要議題，惟金融對外開放卻從未缺位，並且從「引進來」主導轉變為「雙向開放」成為主要內涵。

1997年第一次全國金融工作會議強調進一步全面推進改革開放；2002年第二次全國金融工作會議，強調加快對外開放步伐提升國際競爭力的重點舉措。2007年第三次全國金融工作會議著力於提出「雙向開放」的政策，隨後中國並總結2008年國際金融危機的應對經驗著重部署跨境貿易人民幣結算、人民幣國際化、香港離岸人民幣金融市場等重大舉措、QFII、QDII、RQFII等的開放升級。2012年第四次全國金融工作會議將對外開放作為重大舉措，提出穩妥有序推進人民幣資本項目可兌換、提高外匯儲備經營管理水平，並且具體落實港股通、債券通等金融開放新措施。2017年第五次全國金融工作會議積極支持金融對外開放，但由於隨後外部環境變化和疫情在全球蔓延的影響，金融雙向開放進程整體放緩。

2023年，中央金融工作會議首度召開，審視中國經濟金融形勢會議仍然繼續強調金融風險應對與處置，而地方債務風險、房地產市場風險和共振風險（即要求規範金融市場發行和交易行為，合理引導預期，防範風險跨區域、跨市場、跨境傳遞共振），自然是聚焦的議題，但會議仍強調金融高水平開放，要求堅持「引進來」和「走出去」並重，穩步擴大金融領域制度型開放，提升跨境投融資便利化，吸引更多外資金融機構和長期資本來中國展業興業，增強上海國際金融中心的競爭力和影響力，鞏固提升香港國際金融中心地位。

二、金融對外開放與人民幣國際化進程

在市場化經濟體制改革過程中，中國也致力於金融體制和資本市場的改革，這涉及金融開放、外匯管理體制改革、匯率形成機制改革等。其中與人民幣匯率有關的便是匯率形成機制改革和人民幣國際化的推展，使人民幣匯率能反應市場供需機制，尋求均衡匯率，並與國際規範接軌。

自1990年代中期以來，中國金融領域改革和開放的發展歷程，主要有人民幣匯率併軌（1994年）、實行人民幣經常帳項目下的可兌換（1996年）、人民幣匯率形成機制改革（2005年）、滬港股票市場交易互換互通機制（2014年）、合格境外機構投資者（QFII，2022年）、合格境內機構投資者（QDII，2007年）、人民幣合格境外機構投資者（RQFII，2011年），再加上跨境貿易人民幣結算試點和貨幣互換協議的施行，為人民幣成為SDR（特別提款權）的貨幣籃子貨幣創造了良好的條件。

自2005年7月中國便開始推進人民幣匯率形成機制市場化的改革。基本上，人民幣市場化匯改進程歷經四次重要的調整：2005年7月21日（浮動區間為0.3%）、2007年5月21日（浮動區間調整為0.5%）、2012年4月16日（浮動區間為1%）、2014年3月17日（浮動區間擴至2%）。人民幣匯率體制改革，可以被概括為脫鉤美元、放寬波動和趨於均衡。2015年8月11日中國對人民幣匯率制度及提高人民幣國際化的重大改革，便是推動以形成新的人民幣參考指數－－貨幣籃子指數，目的在於期能依靠貨幣籃子指數來穩定人民幣匯率。匯率形成機制改革一方面有中國整體經濟體制改革的需要，並有利於對外經貿和投資的發展，另一方面使中國逐步與國際經貿體制相融合，有利於中國經濟的正常運行。

為了促進中國外貿企業的貿易和投資便利化，2009年7月開始中國便進行跨境貿易人民幣結算試點。推動跨境人民幣結算可以說是推進人民幣國際化進程的起步。該政策以上海、廣州、深圳、東莞以及珠海等城市為中國的試點地區，而香港、澳門以及東協各國則是境外的試點地區。人民幣貿易結算為企業提供的服務包括：存款、兌換、匯款、貿易融資以及支票等，使用人民幣結算企業的經營不用提前兌換外幣，可以使用人民幣進行國際貿易，此一政策有效提升了中國從事國際貿易企業的活力，增加了人民幣在全球市場的使用，目前跨境貿易人民幣結算，已從僅在各地試點轉變為在全中國普遍實施。

貨幣互換協議是指兩個國家或地區，或是多個國家、地區之間簽署協議，大都是用來穩定中長期匯率風險，以達到避免匯率風險或者減少交易成本的目的。在具體運作上，是雙方或多方的中央銀行將要互換的貨幣提供給當地銀行，再由當地銀行提供給當地企業用來進行進口的支付。中國人民銀行對外簽訂貨幣互換協議，將有利於人民幣透過官方協議的方式向全球各地方流動，以擴張世界貨幣市場的人民幣供給，這將有利於提升在國際貿易中以人民幣計價和結算的比例。近年來隨著人民幣國際化的穩步推進，人民幣互換體系得到快速發展，逐漸成為國際金融安全網絡的重要補充。截至目前，中國已累計與包括韓國、香港、馬來西亞、白俄羅斯、新加坡、澳洲、歐元區、瑞士、加拿大等在內的40個國家和地區簽署了雙邊本幣互換協議。

為提升人民幣在全球支付體系效能，2012年開始，中國人民銀行決定建立人民幣跨境支付系統（Cross-Border Inter-Bank Payments System, CIPS），以此來緩解可能的金融風險，同時緩解跨境人民幣支付基礎設施不足的問題，並增加跨境結算的效率和交易的安全性，建立一個完善的市場競爭環境。

三、開放型體制提升經貿規範

對接國際高標準經貿規則，積極推動制度創新，推進高水平制度型開放，是中國構建開放型經濟新體制發展策略的主要目標。其中，自由貿易試驗區作為對接國際高標準經貿規則，推動外貿外資發展的重要平台，已成為中國推進高水平開放的試驗場和先驅。

2013年9月上海自貿試驗區正式掛牌，2023年11月1日新疆自貿試驗區正式設立，全國32個省市自治區共設立22個自貿試驗區及海南自由貿易港，形成了覆蓋東西南北中的改革開放創新格局。十年來，中國推出一系列首創性實踐，實現了一系列突破性進展，一大批改革開放制度創新成果複製到全中國，充分發揮了自貿試驗區作為改革開放試驗田的作用。為進一步推進自貿試驗區的引導作用，去（2023）年12月國務院印發《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》，主動全面對接高標準規則，進一步加大壓力測試力度，深化國內相關領域改革，推進高水平制度型開放。

事實上，近年來中國積極致力於外貿體制改革，從自貿試驗區和自由貿易港試點措施、支持上海自貿試驗區全面對接總體方案，進一步深化經濟和外貿體制改革，以期與國際經貿規範對接。在這些改革和開放的試驗，商務部於今年1月中旬集中發佈47項自貿試驗區制度創新成果，包括第五批23項「最佳實踐案例」、第三批24項部門推廣改革試點經驗，供各地在相關領域深化改革、擴大對外開放工作中借鑑推廣，這些措施包括貿易便利化領域、政府職能轉變領域、跨境貿易投資便利化集成創新、外資准入、科技創新、環境保護、交通運輸、金融領域的措施，主要目的是要為加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）和《數字經濟夥伴關係協定》（DEPA）等高經貿規格區域經濟整合組織的準備。

在人民幣國際化進程中，東協和「一帶一路」沿線國扮演重大的推力，亦是人民幣跨境使用的重點地區。

RCEP於2022年生效實施後，已核准成員國之間90%以上的貨物貿易將最終實現零關稅，而成員國之間加強貿易和投資合作，將促進成員國之間的貨幣交流和結算需求增加，推動人民幣在區域內的使用頻率和規模增加，提高其作為貿易和投資結算貨幣需求。其中，中國與東協國家雙邊貿易額從2004年的1,000多億美元增長至2022年的9,753.4億美元；中國與東協國家累計投資額從2002年300億美元，增長到2022年10月的3,400億美元，增長超過11倍。2019-2022年，人民幣在東協國家跨境收付總額從2.4萬億元增長至4.9萬億元，在全球的佔比保持在11%以上，是人民幣跨境使用的重要區域之一。

2013年9月提出的「一帶一路」倡議是中國推動國內經濟改革和產業轉型的發展策略，透過與沿線國家進行的經濟合作，可以促使人民幣被用於沿線國家的雙邊貿易，再經過亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）和人民幣跨境支付系統（CIPS），可以落實已簽署的雙邊貨幣結算協議，為「一帶一路」沿線國家增進人民幣的流動性。2022年，中國對「一帶一路」沿線國家和地區的貨物貿易進出口總額達2.07萬億美元，較2013年翻了一倍；2012-2022年，中國與「一帶一路」沿線國家和地區貨物貿易額年均增長7.96%，高於中國同期整體貿易增速。2013-2022年，「一帶一路」沿線國家和地區在中國累計直接投資超過800億美元，佔同期中國實際利用外資總額的比重基本保持在6%左右。2021年，中國與「一帶一路」沿線國家和地區人民幣跨境收付金額為5.42萬億元，佔同期人民幣跨境收付總額的14.8%。

四、金融領域「雙向開放」的成效

改革開放40餘年來，中國金融領域開放經歷了從單向開放到雙向開放，再到高水平雙向開放的歷程；從鼓勵資本流入、限制資本流出，到流出流入的均衡管理；從鼓勵「引進來」境外金融機構，到堅持「引進來」和「走出去」並重；從注重要素流動型開放，到穩步擴大制度型開放，這是中國朝向金融高水平雙向開放的重要標誌。

在十八屆三中全會「構建開放型經濟新體制」發展策略下，中國金融已呈現「雙向開放」的新格局，主要表現於：

1.金融市場雙向流通新格局日漸形成

金融市場開放領域從股票市場向銀行間債券市場、商品期貨市場拓展。目前中國已基本形成合格機構投資者制度（QFII/RQFII/QDII等）、互聯互通機制（滬港通、深港通、債券通、滬倫通）和境外投資者入市為主的金融市場雙向開放格局。

2.金融機構雙向開放格局持續提升

近年來中國金融機構著力於全球佈局特別是建置「一帶一路」金融服務網絡。截至2023年6月底，13家中資銀行在50個「帶路」共建國家設立145家一級機構、6家中資保險機構在8個共建國家設立了15家境外分支機構。另一方面，截至2023年9月底，來自52個國家和地區的202家銀行在中國設立了機構，外資銀行資產總額達3.79萬億元人民幣；境外保險機構在中國共設立67家外資保險機構和73家代表處，外資保險機構總資產約2.33萬億元人民幣。

3.人民幣已成國際貨幣體系主要貨幣

2016年國際貨幣基金會（IMF）正式將人民幣納入SDR貨幣籃子，這代表國際社會對中國金融改革和開放的肯定。2022年8月1日，IMF將人民幣在SDR的權重由10.92%上調至12.28%，直接反映人民幣可自由使用程度認可的提高（其他國家為美元佔43.38%、歐元佔29.31%、日圓佔7.59%、英鎊佔7.44%）。與此同時，人民幣儲備功能不斷上升，已有80多個境外央行或貨幣當局將人民幣納入外匯儲備。

儘管過去10年來中國金融「雙向開放」政策的施行提升人民幣國際化，但仍無法衝擊現行以美元為主的國際貨幣體系。2023年3月31日IMF發佈的「官方外匯儲備貨幣構成（COFER）」數據顯示，人民幣在COFER中佔比近年來整體呈波動上升態勢，2022年四季度為2.69%，位居全球第五位。同期美元在全球外匯儲備中佔比58.36%，仍是全球主要央行持有規模最大的儲備貨幣，其次是歐元、日圓、英鎊，佔比分別為20.47%、5.51%、4.95%，很顯然的，當前人民幣仍未成為官方外匯儲備貨幣的主流選擇。此外，在全球支付比例方面，2023年12月人民幣國際支付比例為4.14%，雖是全球第四大支付貨幣，而美元、歐元和英鎊分別以47.54%、22.41%和6.92%成為全球支付比例首三大的支付貨幣。

中國金融「雙向開放」未來發展將面臨那些影響因素，頗值得關切。在國內環境方面，中國正面臨經濟動源不足、實體經濟不振、金融存在潛在風險、地方債務沈重，以及金融監管體系有待完善等問題。在外在環境方面，疫情結束後世界經濟正面臨高通脹的經濟衰退、高債務下的債務違約、高成本下的企業經營等三大風險，再加上，國際政經形勢正出現極大的轉變，經濟全球化遭遇逆流、貿易保護主義抬頭、全球供應鏈出現斷鏈和脫鉤危機，地緣政治風險加劇，這都將制約中國金融「雙向開放」政策的順利執行。◆