美國政治頑疾難治

世界上的任何事物都是不斷發展變化的，政治制度也是一樣。美國的政治制度曾經是很先進的，其有力證明，就是美國長期成為世界唯一超級大國，在許多方面領先全球。但是美國也犯了許多大國犯過的通病，對於本國的政治制度十分滿足與自豪，看不到缺點，弊端不斷積累仍不思改革，不能與時俱進，以致向下滑。

選舉異化，背離民主真諦

1.美國的選舉被金錢操控。美國的各級議員和民選官員是選舉產生的。怎樣才能當選？按理應當憑政績，其實不然。美國與中國的人才選拔制度不同。中國的領導幹部，是從下而上，經過實際工作的鍛煉和考驗，逐步選拔上來；美國的領導官員是通過競選上來的，即使沒有從政的實際歷練，只要有金錢支撐，有政黨推舉和吹捧，就可能當選。影星當選總統、當州長，就是例證。新參加競選的人，沒有政績可言者，屢見不鮮；即使不是新參加競選，如果不是在當地競選，其政績如何，當地人士也是看不見、摸不著、感受不到的，所以能否競選得上全靠競選的戰略戰術和宣傳造勢。

競選者本人必須能說會道，執政能力是否真正高強就難說了。美國議員和民選官員中不乏「嘴把式」。

本人口才好還很不夠。競選的工作量很大，必須有一個競選團隊輔佐，包括出謀劃策，制定競選策略；招募、組織、領導競選「義工」（沒有工資，但需要給補貼費）隊伍；租用場地，組織集會，趕場演說；四處拜訪拉票，進行街頭宣傳、入戶訪問、發放傳單；還必須花大錢作廣告，通過報紙、廣播、電視、網絡等媒體展開宣傳。這些都是很費錢的。競選實際上是一種「宣傳戰」，戰力強弱取決於競選經費多寡。沒有足夠的經費，休想競選勝利。

競選經費，除本人掏腰包，主要靠大型企業、財團、社會團體等的政治捐款；其次是向選民募捐。後者由零星、小額構成，數量多少又取決於宣傳效果。

除競選經費左右選舉，金錢操控還有兩種途徑：一是美國的主流媒體掌握在財團大亨們的手裡，他們按照自己的需要和好惡，通過報紙、廣播、電視和網絡介入選戰。媒體的引導意向和宣傳鼓動，對選民的選擇具有強大影響力；二是競選過程中，社會名人、團體、組織等「背書」、站台、助選，也起重大作用，而影響力巨大的退休高官、政黨大老、社會活動家、影視體育明星等都是主流社會的上層人士，屬於富人階層。

2.選舉本是實現民主的手段，選票則是進行選舉的工具，但是在美國和西方國家，選票逐漸異化成政治競爭的「目標」和「主軸」。政黨活動背離「民有、民治、民享」的精神，一切活動圍繞爭奪選票旋轉。選票決定政權歸屬，而奪到政權就能統治一切。例如，美國的兇殺案世界第一，主要根源在槍支氾濫。這個道理在美國盡人皆知，但就是改革不了。因為美國長槍協會財大勢大，控制大量票源，國會議員如果得罪他們，就可能在選舉中失利。再者，有不少國會議員，本人就是長槍協會會員，更不會支持對槍支管理進行根本性改革。

3.選舉語言忽悠選票，欺騙選民。美國參加競選的人，絞盡腦汁捉摸本選區的選民們喜歡聽什麼？提出什麼政綱可以贏得較多選票？競爭對手又將用什麼政綱與自己爭奪選票？據此制定選戰策略。他們的競選演說、施政綱領不全是準備實行的，其中包含若干「選舉語言」。所謂「選舉語言」，就是選戰期間為拉票做出的虛假表態和「空頭支票」，而這些是可以不負責任的。筆者在美國生活多年，沒有見到過哪位高官當選後因空頭支票「跳票」而被追究責任，最多只是被個別或少數媒體不痛不癢地批評一下。

4.「一天民主、四年等待」。美國四年進行一次大選，選民在共和、民主兩黨推出的候選人中進行選擇和投票。這是選民行使民主權利的一次機會。投票好似在契約上簽字，投完票權力就轉移到當選的總統、議員和其他民選官員手中。此後的四年裡，民眾可以隨意發表意見，批評任何官員、議員直至總統，只要不違背憲法和法律，是不會被壓制的，這體現美國的言論自由。但是，這些言論，對當權者基本上不起作用。

民意起作用，有四條途徑：一條，掀起一場抗議浪潮和民眾運動，引起當權者的高度重視。需要說明，抗議浪潮和民眾運動也未必能起作用。例如，2011年的佔領華爾街運動，熱鬧異常，擴散到美國許多城市，甚至波及歐洲，卻未起到任何實際作用。另一條，民眾將意見提供給議員，由議員們通過議會作出決議，向政府施加影響。但是，議員們分屬共和、民主黨，他們是否採納民意、採納多少？是由兩黨篩選，再通過國會作決定，不是由選民決定。再一條，反映給媒體，通過媒體向當權者施壓。但是，媒體對民眾意見也是有篩選的，是否替民眾代言，由媒體及其後台老闆決定。最後一條，對當選的官員、議員、總統不滿意，只好等四年，待其任滿下台，不再選他。典型的實例，小布什發動伊拉克戰爭，憑虛假情報，在戰爭初期獲得大多數民意支持，其後支持率不斷下降，怨聲載道，大失民心，但戰爭繼續進行，直到小布什第二任期滿，奧巴馬上台，才結束這場戰爭。

權力分層，形成寡頭政治

美國人民的權利被分割成兩部分：一部分由聯邦政府和聯邦議會掌握。聯邦原本主要掌控國防、外交、國土安全（包括情報）、移民和入籍、州際貿易等；後來逐步擴展，包括聯邦一級的商務、稅收、財政、社會福利、食品藥物管理、教育、交通運輸、緊急行動（如救災）等。另一部分權力賦予州以下的地方政府和議會，包括州以下的立法、司法、稅收、財政、教育、警察、交通、地方建設和管理、結婚離婚等諸多問題。

筆者旅居紐約20餘年的親身體會，美國人民享有的民主權利可分為直接民主與間接民主兩部分。對於州以下的政府和議會，民眾享有直接民主。雖然地方選舉也由共和、民主兩黨掌控，但是民眾意見還能發揮相當大的作用。具體表現有三：其一、選民與被選者居住在同一地區，比較瞭解，是否投票給他，根據親身體會，選得心知肚明；其二、選民與當選者接觸機會較多，反映意見和申訴比較容易，被採納的幾率也比較高；其三、當選者在選民眼光視野之內工作，必須用實際行動維護自己的民意支持率。

民眾對聯邦政府和議會，只享有間接民主。這是因為，聯邦一級的政府和議會的選舉與施政掌握在共和、民主兩黨手中。如前所述，民眾只有四年一次的投票權。投完票，權力就轉移到當選的國會議員、總統等少數人手裡，他們在任期間如何執政，民眾是左右不了的。這種民主是轉了一道手的民主，也就是所謂「代議制民主」。代議制民主是否真民主？還不能斷定。因為只憑選舉制，不能保證當選者真是人民公僕，真按民意施政，真心實意為人民服務、謀求利益。

美國《憲法》規定實行「三權分立」，國家大權分別掌握在總統、國會、最高法院手裡。實際情況並不像文字所寫的如此簡單。筆者在《美國總統聽誰的》一文（見澳大利亞《漢聲》雜誌262期）中，比較詳細地解析了美國總統權力的歸屬。其中許多內容也適合美國國會。

美國總統和國會議員們，首先聽命於共和、民主兩黨，因為他們是兩黨推選出來的，並且受兩黨轄制。兩黨又是由兩黨的黨魁和大老們領導和掌控，其後台是支持他們的大企業、財團、富豪、政閥（如肯尼迪家族、布什家族）等。其次，總統和國會議員們經常諮詢與聽取知名智庫以及主流媒體的意見和建議，而知名智庫和主流媒體都掌握在財團、富豪們手中。

美國最高法院的大法官們是總統提名、國會通過而任命的，也就是說，其權力是總統和國會賦予的。

美國不存在「個人獨裁」和「一黨專政」，但是，事實上是「兩黨統治」和「寡頭政治」。這裡所說的「寡頭」包括政治寡頭（總統、兩黨和國會領袖們）、財經金融寡頭。

兩黨競爭變成惡鬥不已

美國號稱組黨自由，實行「多黨制」，其實是「兩黨制」。因為共和、民主兩黨具有四大優勢：各自擁有若干財團和企業支持，經濟資源雄厚；各自擁有不同階層、族裔、社會組織、利益群體、宗教信徒的支持，社會基礎穩固；各自擁有密切廣泛深厚的人脈關係，得到主流社會上層達官、權貴、富豪、名流的支持；各自控制若干主流媒體為本黨製造輿論和聲勢，擴大影響力。其他小黨，錢少勢單力薄，不可能與兩黨爭鋒，只能在選戰中作「陪襯」，是美國民主的「擺設」。

國內對美國共和、民主兩黨流行兩種不全面、不準確的解說。一種說法，美國兩黨都是壟斷資產階級政黨，沒有根本區別。這種說法，有兩個問題解釋不了：壟斷資產階級是少數人，為何兩黨都有許多非壟斷階級的民眾支持？既然都屬於壟斷資產階級，共同利益應當大於分歧，為何兩黨惡鬥越演越烈？

另一種說法：兩黨是鬆散組織，類似俱樂部，黨員是不固定的，這次選舉登記為共和黨員，下次也可改登記為民主黨員。這種說法，筆者最初也相信，但是居美時間長了，就認識到這是「見木不見林」。只有少數新黨員，黨的信念不穩定，隨意轉換黨籍，大多數黨員的黨籍是穩定的，甚至世代相傳，分屬於共和黨或民主黨。特別是兩黨的各級黨部都相當穩固，具有戰鬥力，越是上級黨部越穩定鞏固，牢牢掌握在黨內大老和菁英們手裡，不會大權旁落。

美國兩黨都是政治聯盟，而非單一階級的政黨。共和黨主要代表大企業、大財團、軍火石油等行業、富人階層、傳統的天主教基督教徒等。共和黨奉行保守主義，主張「小政府、大社會」，減稅，減少政府開支和社會福利，嚴格限制新移民，宗教信仰更虔誠，反對墮胎和同性婚姻，尊重家庭價值，反對嚴控槍支。共和黨的勢力主要分佈在美國中部和內地農村。

民主黨主要代表工商業界、中小企業、工會和勞工、中低收入階層、少數族裔、新移民、婦女等。民主黨奉行自由主義，主張「大政府、小社會」，對富人增稅，維護社會福利，比較同情和照顧勞工、少數族裔、新移民、婦女的利益，傾向性解放，對宗教信仰更加自由。民主黨的勢力主要分佈在東西兩岸沿海地區。

共和、民主兩黨的大權是都掌握在壟斷資產階級手裡，但卻分屬於不同行業、不同地區、不同政治理念的壟斷資本集團。兩黨為爭奪選票，並憑選票爭奪政權，必須分別拉攏其他階級、階層、民間組織、利益群體。拉攏選票，一靠政綱，而政綱的制定又依據各自的政治理念（保守主義或自由主義）；二靠關係，共和、民主兩黨都有歷史形成的相當穩固的社會基礎與人脈關係。

美國兩黨的關係不是彼此敵對、「你死我活」，而是既競爭又合作。

美國兩黨合作的基礎包括：認同同一個國家，愛美國，都具有美利堅民族的自豪感和優越感；信奉同一價值觀——西方民主、自由、人權觀；遵守同一憲法——美國憲法；共享美國作為世界唯一超級大國的榮耀、特權和各種利益。因此，共和、民主兩黨，奉行「一致對外」原則，在國防、外交方面的政策主張，大同小異，即使發生意見分歧，也容易溝通協調，及時解決。特別是美國遇到外患時（例如恐怖主義襲擊、自然災害等），兩黨的立場、主張高度統一，很少「爭吵」。

美國兩黨分歧和鬥爭的根源，在於所代表的壟斷資本集團、行業企業、社會階層、族裔、利益群體等不同，奉行的政治理念不同。兩黨鬥爭已經進行一百多年，不斷發展和演變，意識型態的分歧越來越深化、凝固化，形成某些政治「成見」和「偏見」。兩黨都把本黨的政治理念當作堅定不移的信條，把本黨贏得選票和政權當作奮鬥目標，時常出現把一黨之私置於國家利益、人民意願之上的狀況。例如，小布什與共和黨當政期間，固執地大力減稅。他們的信條是減稅可以減輕資本家們的負擔，促使他們積極投資，刺激經濟發展。推行的結果，美國經濟並未復甦，政府收入大減，財政赤字猛增，成為美國開始走下坡路的重要原因之一。奧巴馬和民主黨上台執政，堅守「大政府、小社會」信條，對美國政府和社會福利開支中的嚴重浪費不予重視，不努力解決，繼續推行用「赤字財政」刺激經濟的政策，以致美國財政赤字增長速度，比小布什時期還快。

美國兩黨的關係還有一個特點：擅於共繁榮，拙於應衰退。美國同所有資本主義國家一樣，經濟發展存在週期性。當經濟繁榮時，財政闊綽，社會的各種矛盾比較緩和，問題比較少，解決起來也比較容易，共和、民主兩黨的關係也比較協調；當經濟不振時，財政緊張，社會的各種矛盾不同程度激化，反映到兩黨關係上，分歧爭拗也升高惡化。金融風暴以來，美國經濟狀況不佳，財政困難，於是，兩黨圍繞預算、移民、醫療改革等牽涉花錢問題的爭吵，日益激烈。

三權制衡變成相互掣肘

美國「三權分立」的制度曾經顯示優越性，但是隨著兩黨政爭的發展演變，「三權分立」的弊端也逐漸突顯起來，相互制衡演變成相互掣肘。

美國總統與國會的關係，存在三種狀況：第一種，總統、參議院和眾議院的多數席位（亦即領導權）同屬於一個政黨時，總統與國會關係協調，立法與施政都比較順當，但也有缺點，即制衡作用削弱。第二種狀況：總統屬於一個政黨，參眾兩院的領導權屬於另一個政黨。第三種狀況，總統和參眾兩院中的一院的領導權屬於同一政黨，另一院的領導權屬於另一政黨（目前奧巴馬總統即處於此種狀況）。後兩種狀況，總統與國會就容易陷入兩黨惡鬥的漩渦。

根據美國《憲法》，美國國會制衡總統與政府的主要手段是通過行使立法權、審批預算、批准政府高官的任命。

總統與國會圍繞預算展開的纏鬥最為激烈。這是因為，總統和政府推行任何政事都離不開花錢，國會把緊預算，就卡住了總統和政府的「脖子」。最典型的實例，是美國政府2013年10月的關門危機。起因是；奧巴馬總統推行醫療改革，經歷共和、民主兩黨長時間較量，已經國會通過，並經最高法院裁定符合憲法。這是民主黨的一大勝利，也是奧巴馬執政最大政績之一。共和黨，特別是黨內極右翼「茶黨」，極力反對。反對的原因是推行醫改將增加政府開支；還因為奧巴馬的醫改方案波及若干人利益，有相當數量民眾不支持；更深層的原因，是共和黨企圖借攻擊醫改，打擊奧巴馬和民主黨聲望，拉抬共和黨票源。如前述，美國實行「赤字財政」，靠發行國債「寅吃卯糧」過日子。發行國債是有限額的，提高限額的權力在眾議院，眾議院的領導權由共和黨掌握。到9月底，原定發行國債額度用完，必須提高限額，否則美國政府沒錢應付各項開支。共和黨掌握的眾議院抓住這一點，強硬要求奧巴馬對醫改法案大修大改或者延期推行，否則，不通過提高國債上限。總統與參眾兩院，共和、民主兩黨，為此展開艱苦的談判。由於長時間達不成協議，美國政府不得不從10月1日起，局部關門達16天之久。有評論指出，這次關門危機是「茶黨綁架共和黨，共和黨綁架眾議院，眾議院綁架奧巴馬，總之是少數人綁架美國」，這種評論雖然有些刻薄，但有一定道理，戳到美國「三權分立」的民主制度的痛處。

美國政府關門屢見不鮮，2013年是第18次。今後還不知要發生多少次，因為美國龐大的財政赤字，只增不減，而美國兩黨圍繞預算和發行國債額度的爭拗，看不到盡頭。有的評論說，「美國政府關門，國家照樣安然無事，足見美國強大」。這是掩飾創傷的溢美之詞。美國政府每關一次門，都造成一次嚴重傷害，如不積極醫治，不斷累積，總會有大病爆發的時候。

總統與國會圍繞立法展開纏鬥也是家常便飯。例如，美國是個移民國家，沒有源源不斷的新移民到來，美國不可能維持強大。現在美國的無證新移民已經高達1,000多萬人，其中絕大多數人辛勤工作，按時繳稅，為美國做出了貢獻，卻不能享受合理的待遇，移民改革已經刻不容緩。但是，偷渡美國問題比較嚴重，也不能忽視。這個問題比較複雜，就需要美國兩黨密切協商合作，尋求周全的解決之策。而美國兩黨卻各走極端，共和黨主張把改革重點放在加強邊界管理杜絕偷渡上，極力阻攔無證新移民取得合法身份；民主黨則積極推動給無證新移民合法身份。兩黨從小布什時期纏鬥開始，至今沒有進展。

美國兩黨惡鬥和三權掣肘造成一系列惡果：立法和行政效率大為降低，政治資源和社會資源內耗嚴重：重大改革、重大決策難得共識，舉步維艱，阻礙經濟發展與社會進步；民眾對總統、政府和國會都不滿意，支持率降低；美國的國際形象受損，美國政治社會制度的優越性遭到質疑。

（2014-01-05於紐約）◆