「兩制」的前提是「一國」

一、前言

中共國務院於今（2014）年6月10日公佈了《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，內容包括五大部分，首先是從歷史和現實的角度，說明了香港的回歸和一國兩制確立、實施的過程與成效，同時也提出全面落實「一國兩制」的作法。毫無疑問全文的第五段「全面準確理解和貫徹「一國兩制」方針政策」，就是此次公佈「白皮書」的主要目的。顯然為了香港2017年的「雙普選」制度的實施，北京、香港以及在港的各種外國勢力，都在全力以赴地藉機為以後的政治權力作出努力的痕跡，希望虛化「一國」，進一步實化「兩制」，北京對此不斷以領導人講話的方式，說明中共的立場和看法，特別是對特區的行政長官的選舉，然而中共的領導人在此一問題上，一再強調，「普選」的香港特首必須是「愛國愛港」，客觀而言，這原本不是問題的條件，但是中共的領導階層每多一次說明就越多引起香港民眾派的反彈，特別是香港的泛民主派，認為北京說法基本上否定了泛民主派競選香港特首的候選資格，是一種不公平選舉制度，全力反對，自然引發了香港社會和北京的矛盾，因而中共公佈此「白皮書」，慎重地將中共的立場清楚地說明。「白皮書」名為《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，全文共約22,000餘字，其中最受注意的是「白皮書」第五段的敘述，該段完整而清楚地闡述了香港實施「一國兩制」制度的權力來源，「一國」與「兩制」的關係，依法治港的原則以及香港民主政制的設計。

二、主要內容

首先中共在「白皮書」中清楚說明香港特別行政區自治權的來源，「白皮書」說「香港特別行政區的高度自治權不是固有的，其唯一來源是中央授權。香港特別行政區享有的高度自治權不是完全自治，也不是分權，而是中央授予的地方事務管理權。高度自治權的限度在於中央授予多少權力，香港特別行政區就享有多少權力，不存在『剩餘權力』。」

其次是「一國兩制」制度中，「一國」與「兩制」的關係，「白皮書」說「『一國』是實行『兩制』的前提和基礎，『兩制』從屬和派生於『一國』，並統一於『一國』之內。」在兩制的關係上是「內地在堅持社會主義制度的同時，要尊重和包容香港實行的資本主義制度，還可以借鑒香港在經濟發展和社會管理等方面的成功經驗。在『一國』之內，『兩種制度』只有相互尊重，相互借鑒，才能和諧並存，共同發展。」

其三是依法治港，「白皮書」說「香港特別行政區的制度和政策均以香港基本法的規定為依據；香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同香港基本法相牴觸。香港特別行政區行政、立法、司法行為都必須符合香港基本法；在香港特別行政區的個人以及一切組織和團體都必須以香港基本法為活動準則。同時，香港基本法作為全國性法律，在全國範圍內適用。」白皮書也解釋了特首必須愛港愛國的理由，然這一部分其實就是依法治港。

其四是未來香港政改的願景，「白皮書」說「中央政府繼續支持香港特別行政區依照基本法的規定循序漸進發展符合香港實際情況的民主政制。行政長官最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生，立法會最終達至全部議員由普選產生，這是中央政府作出的莊重承諾。」

從政治邏輯來看這一份「白皮書」有其一定的可讀性，從歷史、現狀到未來，對於不熟悉香港「一國兩制」制度的讀者，提供了十分系統理解此一制度在香港實施的全部過程的簡明文獻，回答香港有關政治改革的問題。

「白皮書」發表照例引來一陣猜忌和質疑，很明顯地這些質疑者和批判者，都是針對第五部分，甚至認為「港人治港」已死，然而這種心態，反映出態度是你給的「好處」是應該的，你講的道理我完全反對，而且可以誇大其辭，無中生有，說白了就是「只要權利不盡義務」。

三、若干問題

但是北京為什麼在這個時候發表「白皮書」呢？當然其直接的理由是回答香港社會對香港政改的雜音，代表北京為2017年香港政改定調，特別在「六四」之後發表，同時我們也要注意到這是北京在中國崛起後的大戰略的一方面，顯然北京在中國崛起之後，其國家的安全觀已經從主權和領土防衛的安全，調整為發展促進安全，因而在最近一段的時間，北京採取了「走出去」的大戰略，不同於早先的「走出去」的戰略，目前的「走出去」大戰略，採取的是文化、論述和市場等手段。

文化手段是以孔子學院為主體，以學習漢語、漢文為先鋒，使世界認識中國。

市場手段是以共同體為目標，以利益為途徑擴大中國大陸的影響力，同時市場也是北京解決糾紛的手段，如中越的南海鬥爭，有人就形容，中共在南海的鑽油就象徵北京在對越南的挑釁上改以經濟對經濟的手段為主。

論述手段是把自己的看法、想法、作法系統地外銷，尤其是與西方世界衝突比較嚴重的自由、民主、人權等議題，北京準備出版幾本代表現階段中共官方，對上述議題的立場、看法和作為，在民主議題方面，主要的論點就在中國特色社會主義民主，如果從此一立場來看，此次公佈「白皮書」的第五部分，強調的就是依照香港基本法的規範，香港特首的選舉就是協商民主加上選舉民主——中國特色社會主義民主。

其次是強調「依法治港」和「依憲治國」是「一國兩制」得以成功的唯一依據，從「白皮書」的角度來看，自香港回歸以來，北京在統治方面一直是以憲法和基本法為依據，「白皮書」強調了：「香港基本法是根據憲法制定的，規定香港特別行政區制度的基本法律，在香港特別行政區具有憲制性法律地位。在香港特別行政區的個人以及一切組織和團體都必須以香港基本法為活動準則。香港基本法作為全國性法律，在全國範圍內適用。」同時，「白皮書」特別強調「憲法作為國家的根本法，在包括香港特別行政區在內的中華人民共和國領土範圍內具有最高法律地位和最高法律效力。」這代表了對香港而言，所謂的「一國」已經從政治的「國」，變成法律的「國」，在這個意義上來看，白皮書提出「全面管治權」說法，此權力被解釋為「包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。」即中央保留的權力：如國防、外交和對香港基本法的解釋權；特別授權：如香港地區的行政權、立法權及司法終審權；監督權力：此一權力是從中國大陸是單一體制的國家所延伸的自然之權，也是從中央授權香港的權力所派生出來。在「白皮書」中對兩者均有闡述，但是對「監督權」，並無說明；為什麼在此時此刻要提出「全面管治權」說法，從「白皮書」來看，「『一國兩制』在香港的實踐也遇到了新情況新問題，香港社會還有一些人沒有完全適應這一重大歷史轉折，特別是對『一國兩制』方針政策和基本法有模糊認識和片面理解。目前香港出現的一些在經濟社會和政制發展問題上的不正確觀點都與此有關。」所以提出「全面管治權」是因為北京認為在當前香港的情勢下，要繼續確保「一國兩制」在香港特別行政區的實踐繼續推向前進，「必須從維護國家主權、安全、發展利益」出發，看起來，香港的「一國兩制」的實踐到了一個歷史轉折點。

其三是香港特首的普選，在此一議題上，「白皮書」闡明了兩個基本立場，也即北京的底線：一是「基本法第45條，普選行政長官的候選人是『由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名』」；二是「愛國愛港」；喬曉陽稱之為法律條件和基本條件，而法律條件原本沒有問題，按香港基本法的規定香港特首的選舉本來就是兩階段的程序，按理而言，有了這樣的程序選出的特首，不可能有愛不愛國的問題，然而北京似乎仍有顧慮，所以明明白白地將之列為未來香港特首的條件，那麼什麼是北京說「愛國愛港」，喬曉陽很清楚地解釋說「香港回歸以來，中央一直強調行政長官人選要符合三個標準，也可以說是三個基本條件：愛國愛港、中央信任、港人擁護。其中，愛國愛港、中央信任這兩項標準，講得直白一點，就是不能接受與中央對抗的人擔任行政長官。」又說「我說的是對抗中央，對抗不是指批評北京，為國家好怎麼批評都允許，對內地有些事情『恨鐵不成鋼』，提些意見，哪怕激烈一些，都是愛國表現。對抗是互為對手，你死我活。」

「再說得直接一點，就是不能是企圖推翻中國共產黨領導、改變國家主體實行社會主義制度的人。」可見北京對未來普選之「愛國愛港」，基本上有兩層顧慮：行政顧慮是與北京對抗，政治顧慮是改變國家主體實行社會主義制度；理論上，如果香港特首是在行政作為上的對抗北京，則可以透過協商，協商無效，北京還可以使用行政手段減少或停止對香港的支持，不再為「香港保持繁榮穩定提供堅強後盾」，則特首就會面臨香港內部的壓力，而不得不作出調整，但是如果香港特首在政治信仰上是反共、反社會主義的，則有可能在外在的有效資源下，使香港變成和平演變中國大陸的基地；所以在「白皮書」也點名了「同時，還要始終警惕外部勢力利用香港干預中國內政的圖謀，防範和遏制極少數人勾結外部勢力干擾破壞『一國兩制』在香港的實施。」這是北京最大的顧慮，因此在香港特首的條件上，其實真正的條件就是「中央信任」，其他就都不是問題，為了確保特首的人選在政治上是中央信得過，所以才有協商民主加上普選選舉的制度設計，我們以為香港有識之士在此一問題上，必須要理解北京的顧慮，然而北京也必須將香港人的愛國和愛黨有所區分，才能符合「一國兩制」的精神。因為在資本主義制度的傳統中，沒有「黨國一體」的傳統。因此抽像地要求「愛國愛港」並沒有問題，但具體如何形成法律概念，雙方的法律學者及立法工作者可以協商，否則北京和香港民眾互有顧慮，最終有可能傷及「一國兩制」的實踐。

四、結論

這一份「白皮書」從中國大陸的政治邏輯來看，確實具有其合理性，第一中國作為單一體制國家，自然不可能同意地方政府有對抗或顛覆中央的權力，何況香港某些反對黨派，懷有極深的殖民情結，在帝國主義者統治下，只以爭御用為榮，從不見其為香港人民爭取過任何權利，而今則振振有詞爭「民主」，北京對這種人有所警惕，也是情理之中。第二所謂的「一國兩制」，當然是一國之下才有兩制並存的需要，若非一國之內，討論兩制的關係則是多餘而不必要的議題，所以，討論香港制度的保存或發展，決非推翻「一國」，香港人士在討論香港「政改」時，必須將「一國」之內中央政府的依法管理和中央的干預區分開來，才能彰顯香港法治的傳統；反之，北京則必須理解在法制的傳統上，中國大陸習慣於對權力採取正面表列的原則，因此香港特區的權力，明列基本法之間，沒有列出的均為中央的權力；而香港的習慣是負面表列，他們認為在基本法中明訂中央只有國防與外交，其他均屬香港自主的權力，這是法理和法律傳統的差異，必須協商，和平解決，不能依靠中央政策或領導人的講話，來解決問題。

同時中共施惠政策，在早些年確實見效，然而長期的施惠不僅不符合施政成本，而且也容易被視為當然，則邊際效用必然遞減，因此，必須在施惠之中，逐步追求平等交易、公平互惠，換言之，「一國兩制」的維護不是大陸單方面的負擔，同時也是香港的責任，香港的反對派所作所為，是以抗爭來突顯「一國兩制」的危機，但似乎從不曾想到要以正面參與去豐富「一國兩制」的內容和實踐，其結果必然適得其反，反而結束「一國兩制」的活力和生命，「一國兩制」作為一項新生事物，需要在實踐中不斷探索、實驗，必須相向而行，才能開花結果，保持香港長期繁榮穩定。

「白皮書」的出台，帶有政策實踐總結的意義，一般而言，北京還是肯定了「一國兩制」這些年實踐的成就，而且也承諾繼續推行，只是有了「全面管治權」的伏筆，看起來，下一個20餘年，決定了2047年之後的「一國兩制」，是否繼續運行的關鍵的時期，香港人士必須從「白皮書」讀出這一層意義，更好地去維護和發展「一國兩制」。◆