美債違約將引發全球經濟動盪

美國財政部長珍妮特．耶倫（Janet Yellen）5月1日向美國國會發出警告：「提高美國債務上限截止日期可能最早是6月1日」。比之前財政部估計的日期更為提前。 6月1日違約日？

「債務上限」（31.4兆美元）今年1月已被觸及，那之後財政部一直採用「非常規會計」手段，支付帳單，避免債務違約。拜登政府和共和黨人掌控的眾議院目前就提高債務上限的談判陷入僵局，如果無法在截止日期之前通過債限，美國將史無前例地發生債務違約。耶倫在信中指出：「在審視了近期聯邦稅收之後，我們盡己所能的估計顯示，如果國會不在那之前提高或暫停執行債務上限的話，我們將在6月初無法履行政府（支付帳單）義務，最可能是6月1日」。

美國國會於1917年首次引入「債務上限」這個概念，目的是為了更容易為第一次世界大戰中的動員工作提供資金。所謂「債務上限」是美國國會為聯邦政府設定的為履行已產生的支付義務而舉債的最高額度。觸及這條「紅線」意味著美國財政部借款授權用盡。國會同意調高「債務上限」後，財政部可以通過發行新債來履行支付義務。美國國會於2021年12月通過立法將聯邦政府「債務上限」調高至約31.4兆美元。今年1月19日，美國政府債務觸及法定舉債上限，無法再通過發行債券融資。為了防止政府停擺和債務違約，美國財政部只能通過非常規會計手段支付公務員工資和社會福利以及現有債務利息，但此「非常措施」所能提供的現金可能在6月徹底耗盡，而到目前為止，民主、共和兩黨尚未就提高債務上限問題達成一致。

通過發行債券彌補聯邦預算赤字，已是美國公共財政運行的常態。理論上講，美國憑藉美元國際本位貨幣地位，政府發債融資並非難事，只要不斷提高債務上限「借新還舊」，美國發生債務違約的可能性很低。實際上，自1939年以來美國國會提高政府債務上限次數就高達上百次，從450億美元提高到了2021年的31.4萬億美元。美國財政部稱，自1960年以來，國會已分別78次採取行動，「永久提高、暫時延長或修訂債務限額的定義」。

在這些行動中49次是在共和黨執政時期，29次是在民主黨執政時期。這次聯邦政府債務再次觸及上限，美國國會大概率還會提高債務上限。但在此之前，黨爭博弈的勒索戲碼必須演足。幾天前，共和黨掌控的眾議院議長麥卡錫（Kevin McCarthy）在紐約證交所發表講話，炮轟政府債務問題，稱美國政府債務問題是「定時炸彈」，如果不採取「嚴肅、負責任」行動，「炸彈將會爆炸」。國會參議院多數黨領袖、民主黨人舒默（Chuck Schumer）反擊道，麥卡錫「正在將國家帶入災難性債務違約」，要求國會無條件提高債務上限。

實際上，美國歷史的多數時間裡，提高債務上限只是個例行的官僚程序問題。但是最近10多年，隨著美國社會矛盾加劇，政治極化愈演愈烈，黨爭惡鬥現象不斷激化，債務上限問題越來越頻繁地被用作政治博弈的籌碼。百姓利益在這種政治博弈下完全被忽視。路透社報導，今年以來，美國議員們沒有哪天不因債務上限問題爭辯，民主黨人希望迅速、不附加條件地提高債務上限，共和黨人則希望先顯著削減政府開支再談上限問題；民主黨指認共和黨有意「綁架」經濟，想動美國人的社保和醫保資金，共和黨則指責民主黨不負責任……美聯社評論稱，在美國黨爭極化的時代，隨著債務負擔不斷增加，債務上限逐漸演變為一種政治攻擊手段。雙方針鋒相對，從「威脅扣動扳機，直到有人首先放下槍」，中間充斥著複雜的利益算計和政治博弈。

圍繞債務上限的政治戲碼輪番上演，美國政壇早已是黨派利益的格鬥場。當政的時候，為了取悅選民，大幅透支財政預算，下台後，作為在野黨又極力阻撓債務上限法案通過，為執政黨施政製造障礙，為自己勒索更多好處，將黨派利益凌駕於國家和多數民眾利益之上。對美國民眾來說，債務上限危機對百姓醫療報銷等日常生活方方面面將產生不可估量的影響。同時，本次危機發生在美國經濟衰退預期增強之時，美國經濟前景由此蒙上陰影。 麥卡錫的招數

4月19日，麥卡錫發佈了他的債務上限立法草案《限制、儲蓄、增長法案》，4月26日，眾議院以217票贊成，215票反對，3票棄權的微弱優勢通過。法案要求聯邦政府削減開支，換取提高債務上限，主要內容有以下七個方面：

1.將債務上限提高1.5萬億美元並暫停至2024年3月31日。也就是說，2024年3月31日之前政府無需考慮債務限額問題，但2024年4月1日將恢復債務限制，從當前的31.4萬億美元提升至32.9萬億美元。

暫停至2024年3月31日，低於拜登政府的訴求。2019年暫停債務上限時暫停了兩年，本次共和黨提出暫停不足一年，可以在下次總統大選前再拿債務上限問題做文章。

2.大規模削減政府開支。將聯邦預算削減至2022年的水平，同時將未來的支出增幅限制在每年1%，為美國納稅人節省至少4.5萬億美元。削減開支影響醫療保健、科學、教育、氣候、能源等項目，但不涉及國防開支。

3.廢除《通脹削減法案》（IRA）的大量內容。共和黨提議廢除IRA中旨在減少溫室氣體排放的一系列稅收抵免措施，以及鼓勵使用電動汽車和生產清潔電力和燃料的支出計劃。《限制、儲蓄、增長法案》中，共和黨重申了擴大採礦和化石燃料，加快必要基礎設施建設的提議。

4.對領取福利提出新的工作要求。根據提案，數百萬領取食品和醫療補助的低收入者將不得不延長工作時間以換取福利。共和黨稱這將有助於吸引更多人加入勞動力市場，並節省約1,100億至1,200億美元。但如果真的實施，大量低收入者將面臨失去福利的風險。

5.撤銷未使用的新冠疫情救助金。疫情中，國會批准約4.6萬億美元的刺激金，大部分已經使用，但還有一些剩餘資金將用於援助醫療補助、養老金福利，另外為公共交通提供項目。共和黨人提議撤回尚未使用的錢款。

6.此前拜登政府為數百萬的年收入低於125,000美元的借款人免除了學生貸款債務，這為他贏得不少支持。共和黨要求取消學生貸款豁免。

7.從美國國稅局追回資金。《通脹削減法案》批准為美國國稅局提供800億美元的額外資金，這些資金將用於提高對納稅人的審計率，尤其重點提高對大公司和富人的納稅合規性的審查。共和黨要求追回這800億美元資金。但根據國會預算辦公室估算，這800億美元的支出將在10年內帶來約2,000億美元的新收入。因此，如果追回國稅局資金，也將會損失這部分收入。拜登譴責共和黨在保護富人。

拜登政府堅決要求通過「乾淨利落」的債務上限法案，即在沒有先決條件的情況下增加政府的借款權限，債務上限和財政預算是兩個獨立的問題。2011年面對債務上限危機，歐巴馬為了避免政府違約，就曾做出妥協。如果這次再度妥協，那麼債務上限作為籌碼進行政治博弈將成為習慣。但此案不太可能在民主黨掌控的參議院過關，即便通過，拜登總統已矢言要予以否決。

目前，眾議院的民主黨人啟動了提高債務上限的「放行請願」,可以讓他們繞過共和黨領導人麥卡錫，直接將提高債務上限草案提交全院表決。請願書將從5月16日開始收集簽名，需獲得218名眾議員的支持。但目前眾議院的組成是「213民主黨+222共和黨」，想要獲得額外五名共和黨人的支持難度極大。 本次債務上限問題可能有五種結果：

1.達成債務上限協議：白宮的訴求是通過「乾淨利落」的債務上限法案，而共和黨人要求以削減聯邦開支和取消拜登政府的部分政策議程（尤其是《通脹削減法案》對新能源的補貼），以換取提高國家的借款上限。最後可能各有讓步，在財政部手頭現款用完（X日期）前簽署立法，提高或暫停債務上限。

2.權宜之計短期推遲違約：先短期地暫停債務上限，例如暫停至今年9月底，然後在9月底再做進一步決定。這樣可以讓白宮和國會有更多的時間磋商。拜登將在5月19-21日出席在日本廣島舉行的G7峰會，然後前往澳洲參加四方安全對話。因此，如果想避免債務違約，拜登最好在出發前往日本之前就談判取得一定成果，時間相當緊迫。推遲違約的缺點在於，債務上限談判的戰線將被拉長，讓市場在更長的一段時間內承受恐慌情緒。

5月2日，美國民主黨議員博伊爾（Brendan Boyle）表示「對將債務上限延長至9月30日持開放態度」。5月4日，白宮預算主管表示「總統拜登和國會可能討論短期債務上限延期」。同日，民主黨代表霍拉漢（Chrissy Houlahan）表示「如果債務上限談判失敗，建議暫停債務上限六個月」。由此可見，推遲違約已經被白宮和民主黨議員們納入考慮。

3.「放行請願」成功：如前文介紹，眾議院的民主黨人正在推動「放行請願」程序，試圖繞過眾議長麥卡錫以推動提案。

4.白宮採取行動解決：理論上，白宮可以自行解決違約風險，但真正去實踐的概率較小。例如，援引憲法第14修正案第4款，其中規定公共債務的有效性「不得受到質疑」，因此政府必須償還公共債務，直接無視「債務上限」。拜登5月5日表示「不排除針對債務上限問題引用美國憲法第14修正案的可能性」 。

5.聯邦政府債務違約：歷史上債務上限危機曾導致美國主權信用評級下調（2011年）、政府短暫停擺（2013年政府關門16天），但從未發生聯邦政府債務違約。考慮到後果的嚴重性，政府和國會不太可能讓美國債務違約發生，否則將引發全球經濟動盪。

綜合來看，1.和2.的概率較大，3.和4.的概率很小，5.的概率更小。1.、3.、4.的經濟損失較小，即白宮和國會能夠順利在「X日期」之前解決債務上限問題。如果2.發生，那麼市場對債務上限的擔憂情緒不得不持續更長一段時間。如果長期違約，將導致830萬人失業、失業率上升5%、GDP增速下降6.1%，與2008年金融危機的經濟衝擊相當，股市將重挫45%。即使短暫的違約一週，也將導致50萬人失業，失業率上升0.3%，經濟萎縮0.6%。經濟學者指出，美國景氣已經有衰退之虞，如發生債務違約，只會讓景氣展望更加嚴峻。

美國國債的震盪也可能進一步危及美元的國際地位。自2011年債務上限危機結束以來，以美元持有的國際儲備份額下降已逾2%，因為一些國家已在努力使其貨幣在國際交易中得到更廣泛使用。全球秩序變得更加分散，華府增加了對制裁的使用，進一步促使美國的對手繞過世界上以美元為中心的國際支付系統。尤其是中國，已經著手使其貨幣國際化，如創建一個小型的離岸人民幣市場和一個基於人民幣的支付系統。中國最近與巴西達成一項協議，以兩國貨幣進行貿易，而中國正在與沙特阿拉伯討論類似的安排。曾在克林頓和小布希政府擔任大使的肯尼思．布里爾（Kenneth Brill）在1月27日的《國會山報》發表《債務上限辯論：送給中國大戰略的禮物》，他認為，另一次嚴重的債務上限攤牌，尤其是違約，將有助於北京的事業。美國是最大的輸家，而很清楚中國則是贏家。

自二戰結束以來，美元一直是佔主導地位的全球儲備貨幣，至今仍佔國際分配貨幣儲備約58%。世界長期以來習慣使用美元進行國際支付，而美國經濟的規模和穩定性意味著美元仍然具有吸引力。至今也沒有明確的替代品。

但即使沒有明確的繼任者，美元也可能失去其主導地位。國際經濟秩序可能讓位於一個多極貨幣體系，在該體系中，各國使用多種貨幣進行貿易，包括發展中的新興市場經濟體的貨幣。如果美國政府不再願意無條件地承諾償還美國的債務，這樣一個體系將變得更有吸引力。

對華府來說，這將產生嚴重後果。由於國際貿易主要以美元進行，美國不需要積累外匯儲備，其他國家的中央銀行則需要美元來為其進口融資。為此，他們持有大量的美國國債，這降低了美國的借款成本。因此，美元在國際交易中的廣泛使用，使美國擁有以優惠的利率用自己的貨幣進行交易和借貸的特權。它還為美國提供了一個強大的地緣政治槓桿。世界對美元支付系統的依賴使華府可以單方面制裁其他國家，造成重大的經濟影響。但如果各國可以很容易地用其他貨幣進行交易，華府將不再能夠單槍匹馬地以有效的方式懲罰其對手。

考慮到所有這些後果，華府的領導人如果在債務上限問題上冒險違約，將是地緣政治上的不當行為。但這個國家現在比2011年時更加兩極分化，時間在繼續流逝，仍無明確計劃來避免違約。世界上最強大的國家的兩個政黨在國內賭氣時，卻可能會破壞全球的經濟，並削弱其自身力量。◆