兩岸主權的爭議與德國經驗

日前，馬英九總統在對外國媒體訪問時提出對於兩岸主權問題的看法，各方反應不一，但進一步觀察可知，其實馬總統的說法乃當前情勢下最佳的安排。現以德國的經驗來對照參考，以檢視兩岸的主權爭議，因為德國在冷戰時期也有相類似的狀況，但由於當時雙方處理得當，和平共處了20年（1969－1990），最後形成統一。或有人認為德國的情勢與兩岸的關係相去甚遠，完全無法相比，這可能是以整體宏觀角度的觀察結果，但若以個體微觀的方式為之，在冷戰期間兩德之間確實發展出一些重要的政策經驗，對於兩岸的問題還是有相當的參考價值，而其核心問題也就是主權的爭議問題。

1949年德國分裂，東西德雙方經過20年的冷戰對立，終於在1969年西德總理布朗德（Willi Brandt）上台之後，提出以和解為核心的「東進政策」（Ostpolitik），並創建了所謂的「德國模式」，對於兩德與歐洲的和平與發展貢獻甚大。當時，他首要的出發點，就是明確定位了兩德關係。

在布朗德總理首次的施政報告中，他就將東德定位為「非外國」，此乃一個極富創意的策略。這主要因為當時西德礙於憲法（基本法，Basic Law）的規定與盟國的意見，無法正式承認東德，因而只能以負面表列的方式來處理，這與馬政府提出兩岸「相互不否認」（mutual undenial）的建議，實有異曲同工之妙。

對於西德政府而言，東德並非西德基本法的有效範圍，因而既非本國又非外國，故將其定位為「特殊地區」，而與此「特殊地區」的關係，則只能稱為「特殊關係」。自此，西德開啟了對東德關係的大門，其內涵就只待雙方去充實。在國際公法中，這種做法就是所謂「自成一格」（sui generis）的一種特殊安排，由於傳統的概念與策略均無法解決新問題，因而必須有所創新。

此次馬總統提出兩岸是一種特殊關係，其實這與德國的實例在字面上完全等同，內容也甚為相似，都是所謂內部關係（inter se relations），只是其來源不同，但這絕對不是如民進黨所稱自我降格為地區，而是依照中華民國憲法的規定。依照我國憲法增修條文的規定，中華民國就分為自由地區與大陸地區，馬總統的說法就是以此為基礎。再看中共的憲法，其前言中就規定台灣是中國領土神聖不可分割的一部分，由此可見，雙方的主權大部分重疊只是治權分立，因而目前雙方都無法承認對方，所以類似德國這種特殊地區的安排以及特殊關係的推論，乃當前打破兩岸僵局的最佳良方。

進而，在兩岸協商時，當北京稱呼馬總統為台灣地區領導人時，若他們也自稱是大陸地區領導人，雙方平等互惠，有何不可？其實早在2005年國親新三黨訪問大陸時，就可以看出一些端倪。當時，北京方面將所有政治敏感度高的象徵性符號全部予以隱藏，因而在參訪過程的電視畫面上，完全看不到任何中共的國旗以及相關的標語等等，這主要就是因為對方不願以這些象徵性的符號來破壞雙方友好的氛圍，以免因小失大，由此可見北京在這方面的彈性甚大。

再者，北京已將兩岸的航線定位為「兩岸航線」，此乃一種異於國內與國際航線的特殊安排，在這方面台灣完全可以接受。同時，馬政府也已經開始正名的政策。日前，行政院曾發函各機關與學校，規定日後將稱呼對岸為大陸、大陸當局、北京當局或中共等等，而不得稱為中國。其實，這個政策的指標性意義極為重大，此乃明確顯示兩岸之間絕對不是國與國的關係，而這當然也可說是兩岸特殊關係的一種衍生，因為稱呼中國就有將其視為外國的傾向。

更近一步觀之，德方還發展出所謂的屋頂理論，這也與兩岸的九二共識各有異同。此理論的內涵是：一個民族、兩個國家（eine Nation, zwei Staaten），亦即一個屋頂（民族）是由兩個部份（國家）所組成。基於歷史與地緣的原因，德國直至1871年才統一，因而，德國人民對於長久以來就已形成的民族認同感受仍深，此乃與英法等國不同，因為兩者建國已久，民族與國家這兩個概念早已趨同，還不時交相運用。但在德國，這兩個概念的意涵則相去甚遠。

尤其，在統一建國之後，德國的勢力迅速膨脹，導致當時歐洲的均勢格局受到破壞，不久就掀起第一次大戰。戰後，德國人不認錯、不服輸，再度掀起第二次大戰，使得人民對於國家的統一產生高度疑慮，因為統一的結果都是戰爭與創傷。在冷戰期間，西德人都必須面對國家分裂的痛苦，但是，這種情勢反而帶來了和平與發展，因而十分珍惜與積極適應。在此前提下，東西德雙方在1972年簽訂「基礎條約」，緩解了德國與歐洲的局勢，同時這也符合佔領國與周邊國家的共同利益。

但是，中國人民在國家認同的問題方面則大相逕庭。基於現代史的經驗，國家衰弱就會受到侵辱，因而建國與強國都是20世紀以來中國領導人的最高理想，而大一統則為此一理想的基礎。由此可見，國家的統一與強盛只會帶給人民尊嚴與福祉，導致人民對於國家統一的高度認同與企求。此外，台獨、藏獨與疆獨等分離意識仍舊活躍，任何一方的成功都將產生連鎖效應，而在統一之前，外國勢力的介入更讓北京難以忍受。

因此，德國「一族兩國」的實質內涵對於兩岸並不適用，但其二合一的架構卻可以參考。首先，一個民族不是問題，可是，兩個國家則意味著災難與屈辱，完全無法接受。因而，台北必須以一國取代一族，先前馬總統所稱「一國兩區」或「一國兩府」乃可以由此推論而出，而這也與北京所堅持的「一中原則」不謀而合。

但是，兩岸在一國的問題上沒有共識，北京認為是中華人民共和國，而台北則堅持是中華民國，因而只有以「一中各表」式的創造性模糊來概括。質言之，為避免兩岸意見的衝突，一國的內涵或可解釋為一種虛構的邦聯式（Confederation）機制，符合屋頂理論，只是在名稱上各有堅持。

從另一角度觀之，這也可說是一種名實互用的辯證處理。在名義上，台北已經接受九二共識並默認一中原則，而在實質上，北京也已默認台灣這個政治實體的存在，否則雙方如何協商與談判？只是在台北接受九二共識之後，北京才得以一國來自圓其說，否則北京是與自己人還是外國人談判都無法釐清，他們當然不會接受。易言之，我們讓北京維持了一國的體面，而北京則默認台灣的實質存在，這才是雙方和解的前提。

再者，基於上述「非外國」的政策，西德政府只能將其東德政策以內外有別的方式分開處理。比如在雙邊關係上，雙方的大使館都稱為「永久代表處」，避開了一般國際慣例的尷尬。還有，東德駐西德的「永久代表處」不與西德外交部接觸，而由總理府直接聯繫。在對外關係方面，當西德政府將其對於東德的政策處理妥適之後，前者完全放棄對於後者在國際上的封鎖，致使東德在短期間就具備了完整的國際人格。

更值得注意的是，當1987年東德領導人何內克（Erich Honecker）訪問西德時，兩國國旗並列，東德外長也與其他部會首長同行，極似一般重要國際訪問的排場與規模。可是，西德政府卻只派出德國內部關係部部長相迎，此乃相當於中華民國陸委會主委，而西德外長則從未出現。其實，這些安排都已經超越了前述「非外國」的政策，可是兩德與盟國都樂觀其成，並未引起爭議，否則如何互訪？因而雙方達成了高層交流的重要目的，這再度顯示了實質的意義勝過了名義的堅持，否則因名害實，得不償失。

在兩岸關係方面，至今北京在外交上對台灣的三段論法是：「世界上只有一個中國，台灣是中國的一部份，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府」。而北京對台的立場則為：「世界上只有一個中國，大陸和台灣同屬一個中國，中國的主權和領土完整不容分割」。其實，這也是一種內外有別的安排，只是目前在實際政策的執行層次尚無改善的跡象。

此外，在「基礎條約」中，兩德都擱置了無法解決的爭議，比如有關於民族認同的問題，這也是雙方爭議的核心問題之一。基於西德基本法的規定，東德人民乃屬境外的國民，只要他們進入西德的領土之後，自願申請西德的國籍，西德政府不得拒絕。自然，東德政府無法接受這種長久以來的磁吸政策，但是雙方還是以agree to disagree的方式，將此問題盧列於「基礎條約」中。往後，雙方各自表述，逕行處置，可見兩德都不願因此而妨礙雙邊關係的發展。

其實，在擱置爭議這方面，兩岸目前已有高度共識，只是在執行層面是否會發生問題，則還必須觀察。尤其，在中華民國國際空間的問題上，擱置爭議是不足以解決問題，因而必須要有所創新，才不會損及兩岸關係的發展。

再者，由於「基礎條約」中有一些曖昧不清的陳述，西德政府則以單方面經由國會決議的方式予以澄清，或事後經由領導人的信函申明立場，以免觸犯國內的法規，這也是一種各自表述的解決爭議方式。此外，由於東德根本將西德視為外國，此立場與西德迥異，但是雙方都互不干涉。比如，東德將西德駐東柏林的「永久代表處」視為一般外國大使館，以及上述東德領導人訪問西德的安排等等，都是明顯的實例。

在「基礎條約」中，雙方都同意以一般性的用語來取代法定用語，以便預留轉圜空間。在此方面，由於西德要顧及國內的法規以及盟國的態度而必須堅持，相對的，東德則以蘇聯為靠山才做出讓步，雙方終於達成協議。比如西德不願承認兩德的邊界是國界，以便符合「非外國」的政策，因而只用「確認」、「注意」與「尊重」等字眼來取代「承認」。同時，西德認為該邊界只是「不得損害」而不是「不得改變」的，因為損害是屬單方的行為，而改變則是雙方協商的結果，但重點是這條邊界還是可以改變的，並不違背德國統一的目標。再者，雙方只是發展「睦鄰關係」而不是國際關係，對此雙方都表示「尊重」，而並未「承認」等等，都是創新的安排。試想，未來兩岸在簽訂和平協議時，若能以「大陸地區領導人」與「台灣地區領導人」的名義為之，應是雙方可以接受的創新方式。

由於布朗德總理的「東進政策」極為成功，大幅緩和了兩德以及歐洲的緊張情勢，他也因此而獲得1971年的諾貝爾和平獎，深受國際的肯定。試想，若未來兩岸關係持續改善，終導致簽訂和平協議，雙方領導人共同獲得諾貝爾和平獎的可能性不能排除。韓國的金大中乃因「陽光政策」也獲得諾貝爾和平獎，與此相較，台海兩岸的機率還可能更大。

1989年11月初，東德被迫開放柏林圍牆，為因應此新情勢，在當月底，當時西德總理柯爾（Helmut Kohl）就提出了「德國統一十點計畫」，預計在一段相當的時間之後，再來完成德國統一。可是，當時的統一巨浪勢不可擋，在該計畫提出後不到一年，德國就完成了國家統一的法定程序。雖然如此，該計畫還是對於兩岸具有相當的參考價值。

首先，雙方先以加強合作的方式來凝聚共識，繼之，再以簽訂各項條約的方式，建立各項功能性的共同委員會，以確保雙方交往的暢通。進而，再建立一個邦聯的機制，在此框架內，再由雙方的政府與國會，建立相關的委員會來進行長期的協商，最後在國際的認可之下，雙方完成國家統一。

若以上述「國統綱領」的內容觀之，其遠程階段也是主張兩岸協商統一，屆時「將成立兩岸統一協商機構，依據兩岸人民意願，秉持政治民主、經濟自由、社會公平及軍隊國家化的原則，共商統一大業，研訂憲政體制，以建立民主、自由、均富的中國。」與德國的事例相比，兩者各有千秋，但是德國的經驗告知，當時統一的聲勢高漲，以至於倉卒完成，因而事後還產生了許多的後遺症。比如，雙方的政府與人民都還沒準備好，因而造成相互適應上的種種困難，比如西德政府為統一所付出的代價甚高，後來則因提高稅率而怨聲載道。而部分東德人民還認為新政府的支援不足，況且，在統一之後，好似已成為二等國民等等，不一而足。有鑒於此，馬政府則必須未雨綢繆，最好能恢復國統會的運作，事先準備，以應不時之需。

在外交方面，早在1950年代中，西德為了封鎖東德的國際空間，也提出類似漢賊不兩立的所謂「赫爾斯坦原則」（Hallstein Doctrine），成功地達到圍堵東德的目的。但是，由於1960年代後期以來國際情勢的轉變，西德的封鎖政策日益受到挑戰，因而必須有所改變。故在「基礎條約」簽訂之後，西德完全放棄對於東德在國際上的封鎖，使得雙方都在1973年進入聯合國。

由於北京對於「中華民國」的立場依舊曖昧，再加上對於馬總統反共以及統獨立場的疑慮，還有台灣的政黨輪替，誰也無法保證國民黨永續執政，屆時若民進黨再度上台，國共談判的結果必被接收。有鑒於此，北京在台北國際空間的問題上，仍將躊躇不前。因而，北京的善意只可能局限在可放可收的範圍之內，比如台灣的高官出訪，北京對被訪國的壓力可大可小，比較收放自如。所以，除非民進黨放棄台獨或持續低迷，否則目前兩岸要超越這個範圍的可能性都不大。總之，兩德關係與兩岸關係有許多的差異，比如形成的原因與雙方實力的對比等等，但是若從不同的層面觀之，可供參考處仍就不少，比如定位問題與屋頂理論等等，尤其兩岸都要有創新的思維，在頻繁與多層次的交流中，找出雙方都可以接受的安排，才是兩岸之福。

尤其，北京已經平反了國民黨在抗日戰爭中的部分貢獻，這也是台北所樂見，並也將對於兩岸關係有正面的助益。在冷戰時期，西德與波蘭這兩大二戰的對手曾共同編定歷史教科書，先由學者專家開始，再由政府接收成果，對於兩國的徹底和解，貢獻甚大。因而，兩岸若能在有關抗日戰爭與國共內戰，以及1949年以後中華民國的部分加強交流與研討，那將更可對於雙方未來的發展紮下穩定的根基。若此，依照新功能學派與建構主義的理論，這必定有利於雙方未來的政治談判。

在冷戰時期，歐洲兩大陣營之間曾發展出「軍事互信機制」（CBM），以期建立互信，減少誤判，而兩德都處於兩大陣營的前沿，乃此機制的最佳試驗場。比如，一方的軍隊調動，可以事先通知對方，以便減少誤判；一方的軍事演習，也可請對方派觀察員來觀察，以便降低敵意等等，都是相當寶貴的經驗。在這方面，兩岸當然不能一蹴可及，但是，學者專家的研究與交流當可立即展開，這也還需要一個相當的過程。試想，未來國共兩軍進行聯合軍演，這當然也是兩岸和解的終極目標之一。可是，這將也是美日兩國所極不願見的情況，如何避免其干擾，兩岸還需多加努力。◆