歐盟憲法未來的發展及其影響

在今年五月底，法國人民以公投方式表決歐盟憲法條約，結果以55%比率予以否決。法國總統隨即撤換總理，使得法國原本在歐盟整合過程中擔任火車頭的地位受到重大挫折。繼之，在六月一日，荷蘭人民更是以62%的比率，給予歐盟憲法第二次的否定，使得該憲法已經面臨全面停擺的命運。

其實，區域性整合確實具有極為重要的內外因素。以歐洲整合的過程觀之，最早是以1951年德法等六國共組歐洲煤鋼共同體（European Coal and Steal Community, ECSC）為起點，此乃計畫首先將德國得以引發戰爭的兩項基本資源予以國際共管，以防止德國再起與再戰，而這也就是目前歐洲聯盟（European Union）的起始。依照學者Balassa的區分，整合乃以最低階的經濟圈層次開始，進而才是自由貿易區，之後才會是關稅同盟、共同市場，而歐洲聯盟的這種經濟與政治聯盟，乃全世界整合程度最高的國家聯合體。

從煤與鋼的共管開始，歐洲整合的進程就開始大步向前邁進，雖然曾遇到相當的困難，但是在這幾十年的整合過程當中，尤其是在冷戰期間，西歐整合的發展，確實對該地區以及整個歐洲的和平與發展有重大貢獻，六○年代以來歐洲各國經濟快速發展可以證明。後冷戰期間，歐盟同樣以各種方式援助東歐鄰國，不但強化其民主機制，同時更加強了兩大地區的文經交流，同樣對於東歐地區的安定與安全發揮了重要的作用，更對於該地區國家政治制度的轉軌以及市場經濟機制的建立，也產生了極大助益。

再者，以外在因素而言，這主要是自七○年代以來，由於土地、勞力與原料的優勢，東亞地區經濟的發展欣欣向榮，歐洲國家許多的傳統產業被取代，因而產生了嚴重的失業問題，造成了對於歐洲國家重大的威脅與困擾。因而，積極團結、一致對外，乃歐洲國家勢必得做的選擇。

歐洲各國對此情況知之甚詳，感受也深，大家團結一致的目標雖然無庸置疑，問題只是在於其手段與方法的毫無章法，使得歐洲整合的步調走走停停、時快時慢。究其原因，主權的讓渡以及權力的分配，乃其癥結所在。

自始，上述的歐洲煤鋼共同體，就是所謂超國家組織（supra-national organization），藉由煤與鋼這些部分國家主權的讓渡，各國就必須要服從此一超國家組織的決議，因而其對於會員國具備法定的拘束力。但是，經由不斷整合過程的發展，各會員國的主權要讓渡到什麼程度？則各說紛紜、莫衷一是。比如英國就不願捨英鎊而就歐元，在歐盟共同外交與安全政策（Common Foreign and Security Policy, CFSP）方面，各國也是各持己見，不願讓渡主權。以美國攻打伊拉克來看，其贊成與反對兩方分歧與對立的情況，可謂空前，而讓美國官員怒將歐洲分化新（贊成者如東歐新會員國）舊（反對者如德法兩國）兩大部分。

再者，在整合初期，於1957年成立了歐洲經濟共同體（European Economic Community, EEC），當時只有德、法、義、荷、比、盧等六國組成，一致決的決策方式，理所當然。然而，在整合過程中，參與的國家日益增加，目前已經達到25國，再加上各國的實力甚為懸殊，德國的人口最多，已超過八千萬，而人口最少的馬爾他，則只有不到四十萬，如何在歐盟的行政與立法機關內，制定平衡的決策過程，也極為困難。

雖然如此，在九○年代以來，歐盟國家還是極力排除萬難，一步步地推動整合的進程，其中歐元的誕生，乃近年來的一大成就。繼之，從2001年底成立歐盟制憲委員會，積極進行制憲，直至2003年7月，歐盟憲草制訂完成，各會員國簽字。該草案中規定未來歐盟的盟歌、盟旗、盟慶以及共同使用歐元，還有行政、立法與司法三權分立的機制，各國的權力分配，以及複雜的決策程式等等，將設置常設的總統與外交部長，歐盟整合的氣勢到達高峰。

依照憲草的規定，這還必須25個會員國各依其國內立法程式予以通過，才能算是制憲成功，而這就牽涉到是以公民投票還是國會表決等兩種不同方式。後者比較簡單，因為各國政府在國會中都佔有多數席次，可是，人民是否支援，那就另當別論了。

「橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同」。在歐洲，政府與人民的觀點與角度確實差異很大，這也就是法荷兩國公投失敗的主因。其實，前述的觀點，比如消弭戰爭、團結合作與一致對外等等，都是歐洲各國政府極為重要的共同政策與目標，可是這卻與一般民眾產生了相當的距離，尤其當經濟情況不佳與失業率提升之際，民眾自然首先擔心切身的生活與生存問題，而當上述那些高層次問題使民眾感到遠水救不了近火時，他們當然捨遠而求近，選擇歐盟則將可能未蒙其利而先受其害，還不如向地方政府或各國政府求助，還可能發揮更大效果。其實，這也與歐洲議會選舉時的情況相類似，當候選人在面對選民時，還多半是以向歐盟爭權或避免其侵權的行動為依歸，而一味地向布魯塞爾傾斜者，是無法當選的。

再者，當政府領導人在極力推銷歐整合的計畫之際，上述的問題與矛盾卻一直未能處置適當，退一步言，政治人物還並未能有效地說服百姓，同時並未能成功地將歐盟憲法推銷出去，使民眾一知半解，自然無法認同。質言之，憲法那是一般民眾所能完全理解，依照當地的民調顯示，絕大多數的法荷兩國民眾，對於公投的憲法都不知所以，就連法國總統在事後也承認，這五百多頁的憲法大作，實在艱澀難懂。

另外，值得注意的是，當國家主權不斷讓渡給歐盟之後，各國政府對於其各該國人民的利益，就愈無法積極維護，歐盟布魯塞爾總部的權力，已在日益擴大，並給民眾一種大而無當的感覺，其與一般民眾之間的距離遙遠，民眾又好似無法發揮其影響力，比如歐洲議會的權限雖然在擴大中，但仍十分有限，其行政與立法機關之間運作又極不透明化，致使民眾不敢寄望，自然減少其對於歐盟憲法的認同與支援的力道。

還有，自2004年5月起所加入的東中歐新會員國，其經濟發展都較原會員國落後，當法荷兩國失業率居高不下，尤其荷蘭的外籍移民不斷在增加之際，他們自然擔心其工作機會被這些新會員國的移民所佔據，因為他們的專業條件不見得差，可是要求的薪水卻比較低，這對於僱主而言是一項福音，但同時也增加了一般民眾的不安全感。尤其，歐盟還決定與土耳其展開入盟談判，因為土耳其是回教國家，宗教信仰與生活方式與以基督教文明為主的歐洲人民相去甚遠，這更造成不少民眾的排斥與恐慌。

直至目前為止，歐盟25國當中已有10國予以表決，除法荷兩國，其他八國均已通過，還有15國在準備當中，若是再有一些國家否決，歐憲的情況豈不會變得更難處理？因而，為避免歐憲再度受挫，歐盟高峰會議在6月中旬作出暫停表決的決議，無限期延長2006年11月1日的歐憲表決最後期限，主要目的是爭取時間，給於歐洲人民一個重新思考的機會。在會中，歐盟輪值主席盧森堡總理戎克（Jean-Claude Junker）曾表示，歐盟目前不只是面臨危機，而是面臨嚴重的危機。因為，在此次高峰會中，各國對於2007年以後的預算也未能達成協定，由其英法兩國各執一詞、相互指責，更增加歐盟的裂痕，而這也多少受到法荷兩國未能通過歐憲的影響，因為這真的給於歐盟整合的運動一記重擊，使得各國都對於歐盟的前途產生了高度的疑慮。

與此相關的，則是歐盟對於解除中國大陸武器禁運措施的態度。在高峰會召開的前三天，歐盟舉行外長會議，會後，歐盟外交高級代表索拉納（Javier Solana）以未形成共識為由，將該案予以保留再議。其實，歐盟早在去（2004）年底作出決議，今年上半年解禁，但由於美國的壓力，以及日本與俄羅斯的反對，再加上三月中旬全國人大所通過的《反分裂國家法》，最後再受到法荷兩國公投的打擊，歐盟對中國軍售解禁的時間又得往後延。

美國當然不願歐盟解除對中國的武器禁運，一則因為美歐雙方有高度的武器與科技合作，歐盟解禁則無異於美國自己解禁。再者，美方聲稱，若兩岸發生衝突而美軍介入，歐洲的武器是不是會被解放軍用來對付美軍？還有，1989天安門事件之後，美國乃第一個實施禁運的國家，若歐盟解禁，美國政府如何對國內武器供應商自圓其說，歐洲人可以賣武器給中國，為何美國人不可？因此，繼歐盟在去年底宣佈即將解禁之後，包括布希總統在內的美國高級領導人，都紛紛赴歐遊說，可見美方重視的程度。

近年來由於中日關係不睦，日本也是堅決反對歐盟對於中國的解禁政策，日方並認為，若歐盟解禁，中國則將如虎添翼，危害東亞的和平與穩定。其實，日本才是東亞的亂源，靖國神社事件以及教科書事件，日方難辭其咎，再加上釣魚台周邊海域爭執事件，以及其與韓國獨島之爭等等，此乃日本右翼勢力高漲之故，值得各方關注。

俄羅斯與以前的蘇聯乃中國常年以來的武器供應國，目前乃解放軍80%以上的軍備來源，一但歐盟解除對中國武器禁運，第一個受害者就是俄羅斯。因而為保障俄國在中國的武器市場，俄方積極改善與中國的關係，雙方並計畫今年下半年在中國境內舉行有史以來的第一次聯合軍演，此乃中俄關係實質性飛躍的一大證明。由此可見，歐盟對於中國武器禁運的政策尚未解除，可是效果卻已明顯展現了。

可是，主張解禁最力的德國，卻產生變化。在五月份，德國最大的北來茵西伐利亞邦舉行選舉，執政的社會民主黨慘遭滑鐵盧。由於該邦乃社民當的大本營，因而為避免歹戲拖棚，施若德總理則採取斷然措施，提前在今年9月舉行聯邦議會選舉。以目前的情勢觀之，在野黨聯盟勝選的機率甚大，而他們則已經宣告，一但勝選，將主張維持對於中國的武器禁運，一改現任政府的政策。

屋漏偏逢連夜雨，繼德國政府的失敗之後，另一個主張解禁最力的法國政府，也因公投的失敗而聲勢重挫，因而這也影響到其對於解禁政策的主張。其實，目前法國乃中國在歐洲最佳夥伴，在解禁問題上法國最為積極，這當然也受其長久以來對美政策不睦的影響，但是，以此項交易來增加中法雙方的貿易額度，並減少法方的貿易逆差，可能才是更重要的考量。在《反分裂國家法》通過之後，歐盟表達了高度的關切，但是法國政府卻背道而馳，對此表達支援與理解，由此可見中法關係發展融洽之一斑。

為此，中國近年曾採購數以百計歐洲空中巴士的客機，但是，目前歐盟軍售解禁的政策，可能要拖到明年以後了。因為，英國是下一屆的歐盟輪值主席國，基於英國與美國的特殊關係，前者自然不願在其任內得罪美國。而明年上半年則是由奧地利接掌輪值主席的職位，屆時情況如何，還在未定之天。

總之，自後冷戰期間以來，歐盟整合的步調確實比較快，從單一市場到歐元，再從歐盟東擴到憲法，實在讓一些民眾適應不良，因而法荷兩國人民的反彈，其實可以理解。歐洲學界現在十分流行的一個詞彙：危機，他們自認歐盟已面臨前所未有的嚴重危機，可是危機當中包含了危險與機會，危險過後，機會到來。從整個歐洲整合的進程來看，比如1965年法國的暫時退出歐洲經濟共同體，但隔年卻又重返；以及1992年丹麥公投否決馬斯垂克條約，但隔年卻又贊成等等事例，危險與機會確實相伴而行。

因而，雖然歐盟憲法遭法、荷兩國公民否決，可是歐洲整合的精神尚存，這次的挫折，將更可以引起歐洲各方對於歐洲未來發展的重視與討論，未嘗不是轉機。目前，是要讓那些未通過憲法的國家沉澱一段時間後再舉行公投；還是施行歐盟雙速政策，意即，未通過憲法的國家先不加入，一但通過之後隨時可以歸隊，就像是英國也尚未加入歐元的行列；或是舉行全歐的一次性公投等等，都是可以考慮的方向。英諺有云：Where there is a will there is a way，（有志竟成），由於歐洲內外大環境的驅使，整合的進程是一條不歸路，方向已定，只是方法與步驟有待商榷，我們相信歐洲人民的智慧，他們必定可以替自己找到出路。◆