論第七次修憲中的公民複決

6月7日，國民大會修憲復決案終於在國、民兩大黨全力護盤下高票通過。除立委的選制將有結構性改變外，另一個重大影響就是，國大正式走入歷史，今後立法院提出的修憲案及領土變更案，將由全國公民復決。

依據通過的憲法增修條文第一及第十二條規定，公民復決立院提出之修憲及領土變更案，必須獲得自由地區選舉人總額半數以上的同意，才算通過。這樣的高門檻，讓台聯黨及部分民進黨籍人士擔心，此次修憲將是台灣最後一次修憲。面對來自綠營的各種質疑，陳水扁在7日民進黨慶功宴上宣佈，他將啟動第二階段憲改工程，希望2008年時「有一部合時、合身、合用的新憲法」。他並指出，既然國大都能被廢除，那是否要維持五權憲法就不再是禁忌；過去憲改工作受限於意識形態，每次都只能微幅調整，一旦政治迷思及障礙突破了，即表示可以推動全面憲改。

號稱是「一路走來，始終如一」的國民黨，對修憲結果大表欣慰。連戰說，「修憲成功不只是國民黨的成功，也是中華民國的成功。」發言人張榮恭更指出，「從此，法理台獨的可能性劇降，顯著提升了台海的安全性與兩岸的穩定性。」

且不論立委選舉新制對台灣政治生態的影響，也不論五權憲法在國大廢除後還能存活多久，公民復決過關，真的一如國民黨所稱，對兩岸關係有助無害嗎？陳水扁即將展開的第二階段修憲，藍營將如何接招？制定了《反分裂國家法》的中國大陸，對公民復決過關態度如何？

一、公民復決衝擊兩岸關係

基於修憲案及領土變更案保持雙重關卡，立法院須立委四分之三決議才能成案，以目前綠營未過半的實力，根本無法成案；就算成案，亦難以通過公民復決的高門檻，台灣學界及主流媒體普遍認為此次修憲對兩岸局勢影響不大。筆者則認為，基於以下幾項理由，公民復決對台海局勢影響重大，絕不可等閒視之。

首先，領土變更案過關難度雖未降低，但領土變更涉及國家主權，交由台灣公民復決，在法理上既不符合「一個中國」的原則，也違背「憲法一中」。國民黨既然承認「九二共識」，就不該同意以任何公投機制進行領土變更。或有人說，李登輝主導的六次修憲，早已使台灣與「中國」脫離關係，修憲機制是不是公民復決，關係不大。或有人說，國大早在二○○○年第六次修憲時虛級化，現改由公民復決立院提出之修憲案及領土變更案，只是代議制與直接民主的差別。如持此觀點，不就等於坐視民進黨以切香腸方式台獨？再說，公投原屬國民主權之實踐，在台灣，卻是意在分離主義的推動。由台灣人民集體以公投方式行使修憲與領土變更權，已與民族自決在一線之隔，後患無窮。

其次，公投復決範疇既包括「領土變更案」，就與二○○三年十一月通過之《公民投票法》，國家主權問題未列入全國性公投事項有所不符。行政院發言人卓榮泰已表示，公投既已入憲，行政院將盡速配合修法，將修憲和領土變更案的復決納為全國性的公投復決事項，該兩項門檻依憲法增修條文辦理。其他修正事項包括：公投提案人門檻由千分之五降低為萬分之五；取消百分之午的投票率門檻；公投采多數決，但同意票須達百分之二十五門檻。即令立院泛藍過半，大概也很難阻擋《公民投票法》的適度修正，當務之急乃在小心謹慎，確保行政院提出之修正版本，不做非必要之調整，更不可無端擴大全國性公投事項。

再者，去年立委選舉泛藍雖然過半，但綠營的席次有增無減，尤其綠營的得票率在過去十年中快速成長，四分之三門檻並非永遠不能跨越。國民黨自認單一選區兩票制對其最有利，但民進黨掌控行政權及中央選委會，難道不會在劃分選區時，設下層層保護網。尤其，修憲本來就須與他黨合作，李登輝能主導六次修憲，包括總統直選、凍省、雙首長制，都是因為與當時在野的民進黨勾結成功。如今已成為在野黨的國民黨，不是也為了夾殺小黨，又怕被批評「反改革」，與執政的民進黨再度聯手合作？如陳水扁再次成功操弄「修憲是深化民主」，或拋出一些對國民黨有利的條件，國民黨能堅守立場嗎？

最後，習法的陳水扁執政五年多，哪一天在乎過憲法，守過法？始終逼不出319槍擊案真相，又輸了當選無效之訴的國民黨，難道以為公民復決的高門檻會難倒陳水扁？已有學者大膽預言，陳水扁下一階段憲改的目標，將鎖定在公民復決門檻的調整。台聯黨則預測，陳水扁所謂的第二階段憲改，恐怕是想直接進入「制憲階段」，李登輝也展開新一波攻勢，坦承憲法在他手中被修得亂七八糟，「根本不能再修，只有制憲才能解套。」如陳水扁對公民復決門檻沒有信心，在有美國、日本撐腰的情況下，也不無可能挑戰復決門檻、徹底顛覆修憲程式，甚至直接制憲。

二、陳水扁將藉二階段憲改搞民粹

幾乎所有人都認為，有鑒於公民復決的高門檻，執政當局急呼呼提出第二階段的修憲論，恐怕只是「製造政治幻想，給獨派望梅止渴」，最終目的還是為了選票。這當然是陳水扁打的如意算盤，但從總統府積極催生憲改小組的動作看來，陳水扁的陰謀可能不止於此。

總統府秘書長游錫坤十六日表示，政府成立憲改小組的方向不變，該小組重點工作有三：第一、催生「民間憲改聯盟」，打造透明公開交流討論平台，甚至可提出民間憲法版本；第二、召集憲改志工或有志憲改青年，培育憲改種籽；第三、鼓勵民間團體、大專院校成立研究憲改社團，提出修憲意見。他並呼籲立法院及在野黨，不要忽視第二階段憲改對國家發展、民主深化的重要性、迫切性；這是所有負責任的政黨、政治人物對國家、人民應有的歷史責任與使命。

上述憲改小組工作，擺明了就是要搞民粹，也為將來的公民復決鋪路。民進黨執政以來，挾其龐大執政資源，已收編了不少憲政學者、執業律師，如進一步吸納青年學子，再度憲改，甚至發動領土變更案的可能性將大為提高。簡言之，公民復決的高門檻，極有可能成為民進黨當局擴大民粹路線的著力點。

在野黨、輿論目前均反對立即修憲，理由是（一）憲政亟須「休養生息、療傷止痛」；（二）陳水扁早已沒有誠信，不該在任內再次主導修憲；（三）憲法既未授權總統私設委員會或小組，亦未授權總統在修憲程式上扮演任何角色，因此陳水扁沒資格設立「憲改小組」，更不得私自遴選其成員。但如陳水扁執意要設立「憲改小組」，並積極推動二階段修憲，在野勢力能擋得了嗎？

三、在野黨派是否有制衡力量？

民主行動聯盟此次國代選舉提名了一百五十名候選人，除繳交一千五百萬保證金，還花費巨額廣告費，結果只當選五名，投資報酬率不高。國大表決時，不知是成員紀律性不高，或是換代表技術有困難，民盟只投出兩張反對票，令人扼腕。發起人黃光國隨即表示，民盟將繼續彙集社會各界力量、政黨組成「優質修憲聯盟」，主張憲政體制回歸內閣制，與陳水扁主導的第二階段修憲抗衡。唯民盟資源用盡、又負債纍纍，要想發揮制衡力量，恐怕並不容易。

至於最大在野黨國民黨，上上下下均宣稱修憲後法理台獨更不可行。但從張榮恭憂心陳水扁立即拋出第二階段憲改「將破壞修憲成果」，並表示「政府當務之急應思考如何弭平朝野裂痕、療傷止痛」、「國民黨不隨民進黨起舞」，可以看出國民黨不是不知道，公民復決有其潛在危險，也不是不擔心陳水扁會沒完沒了。或許，國民黨曾向對岸保證，「公民復決門檻高，法理台獨不可行」，「單一選區兩票制，可使國民黨成為立院第一大黨，從而掌控台灣政局，奪回執政權，對兩岸有利無害」。如果其然，陳水扁的二階段憲改論，無疑是在國民黨的臉上打了一記耳光。

事已至此，國民黨要想不因此次修憲留下臭名，就必須防堵陳水扁推動二階段修憲的每一個步驟，對行政院提交之《公民投票法》修正版本，謹慎應付，堅守立場。王、馬兩位黨主席候選人既都以「兩岸和平交流、共創雙贏」為競選主軸，當選後就應該積極推動國共合作機制，更該早日提出完整的兩岸藍圖，帶領台灣民意反獨趨統。唯有如此，國民黨才能浴火重生，也才有機會奪回政權。如還想與民進黨「拚本土」、「拿相對拜」、打迷糊戰，那就必敗無疑了！

四、公民復決與《反分裂國家法》

面對台灣前六次修憲，中國大陸都曾對其背後之分離主義路徑嚴加批判。相較過去，大陸對於此次公民復決過關，至今著墨不多。這大概是大陸基於善意，不願破壞兩岸在連宋相繼訪問，國共和解後呈現出的友好氣氛，也不願對國民黨有所責難。然而，《反分裂國家法》既明文規定「堅持一個中國原則」、「絕不允許台獨分裂勢力以任何名義、任何方式把台灣從中國分裂出去」，大陸雖不必將此次公民復決機制過關，詮釋為該法第八條第一款中的「三個或者」之一，但為體現依法行政決心，恐也不該完全漠視之。

《反分裂國家法》既是大陸對台工作法制化的成果，亦經全國人大高票通過，大陸領導人及對台工作者，實不必因該法遭受台灣當局及美日兩國批評，就將其束之高閣，鮮少提起。連宋相繼訪問大陸，雖應歸功於兩位主席深具中華民族情懷，且有心促進兩岸和平，但台灣民意在《反分裂國家法》制定前後明顯轉向，陳水扁在美國促談的壓力下，不得不調整其台獨路線，亦是促成兩位主席不怕被扣紅帽子，爭相前往之重要因素。

由於兩岸政經勢力此消彼長日益明顯，《反分裂國家法》又適時制定，島內認定統一乃大勢所趨，亦為台灣唯一出路者愈來愈多。這才是遏止民進黨當局台獨，推動和平統一的最大基礎。當然，兩岸交流工作如有國親的主動配合，推波助瀾，可以進行得更順暢，更有效率。但從國親在二○○四年總統大選中的表現來看，大陸與其寄希望於泛藍重新執政，不如將兩岸的主控權掌握在自己手中，並以優惠台商、台生、台灣各階層，及早完成三通等政策，直接爭取台灣民心來得實在。何況，國民黨全黨近來忙於黨主席之爭，選完後，敗選者會引發何等政治效應，勝選者是否會確實繼承連戰的兩岸路線，均不可知。宋楚瑜與陳水扁的關係暫告終止，宋既不願回國民黨，又無法阻止黨內同志出走，親民黨何去何從，恐怕就夠主事者傷透腦筋，是否仍有餘力推動兩岸交流，令人懷疑。

台灣當局目前能靠的還是美日兩國撐腰，雖然國親兩黨直接與中共對談，有助於打破美國在台灣的壟斷勢力，但台灣的政治現實及主事者心態，將使國親很難抗拒美國的「關注」，在抗日方面，亦最多只能做做秀。要讓美日徹底死心，不再利用「台灣牌」牽制中國，恐怕還是得靠中國大陸本身的壯大及國際外交上的斡旋得當。

台灣短短十幾年中經歷七次修憲，當權者亂修憲，卻又不遵守自己所修出的憲法。陳水扁說，剛修過的憲法「不合時、不合身、不合用」，所以要再修；李登輝說，怎麼修都沒用了，只有制憲才行。看來，台灣的領導人不看到這一部中華民國憲法被修的體無完膚，不堪使用，不會罷休。

公民復決已入憲，要想防止民進黨當局不利用它來搞法理台獨，就必須先削弱台獨勢力，使台灣主流民意轉為反獨趨統。中國大陸既已制定《反分裂國家法》，就應讓它發揮「和平統一法」的功能，以期達到反獨促統之立法本意。◆