東協、中國和美國的東亞

一、前言：從東協到東協加一／加三再到東亞高峰會

2010年10月28日在越南河內登場了第十七屆的「東協高峰會」（ASEAN Summit），接著在29日舉行第十三屆的「東協加一」、「東協加三」高峰會（即東協加上中、日、韓三國），然後30日緊接著召開第五屆「東亞高峰會」（East Asia Summit, EAS），也就是「東協加六」高峰會，包括了東協加三再加紐澳印度，讓全球成長經濟重心的亞太十六國國家領袖齊聚越南河內，展開戰略、政治和經濟的對話，以及增強區域的經貿整合和穩定發展。

不同於以往的是，今年亞太十六國聚集一堂的峰會，還另外邀請美國國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）和俄羅斯外長拉夫羅夫（Sergei Lavrov）出席今年的東亞高峰會，同時美俄兩國也正式加入東亞高峰會，讓東亞高峰會從東協加六的規模擴展到東協加八，頓時讓東協和東亞高峰會充滿著濃郁的大國政治外交博弈的較勁，而此高峰會場域無疑地提供了東協、中國、日本、美國、俄羅斯和印度一個政經競逐的舞台。

雖然東協和東亞峰會聚焦於經濟統合，卻也充滿著高度的政治外交較勁意味。特別是俄國總統梅德維夫（Dmitry Medvedev）和聯合國秘書長潘基文（Ban Ki-Moon）也都與會，加上各國領袖分別舉行雙邊會議，讓一連串的高峰會成為重要的外交舞台，可以提供各國進行政治、經濟、軍事、安全對話的機會，特別是對於區域合作、經濟復甦、氣候變遷、區域安全等議題，讓東亞峰會成為國際矚目的世界外交舞台新地標。

很明顯地，東亞高峰會呈現出東亞版的合縱與連橫現象，也提供一個博弈的外交場域，亦浮現出一些耐人尋味的議題。例如，究竟美國的入亞是否會衝擊到中國區域的影響力？在東亞高峰會架構下，中美俄是否將成為焦點，而東協是否會淪為配角？以及美國重返東亞，美國在東亞的政經空間還有多大？或是美國在亞洲霸權是否消退？也就是說美國還能以東亞領導者自居嗎？儘管如此，至目前為止，東亞的政經秩序的轉變，逐漸出現以東協、中國、與美國為主的新三角互動關係，這無疑地逐漸影響到東亞的局勢發展，這倒是值得進一步去觀察與分析。

二、東協、中國和美國新三角關係

東協可以說是整個高峰會的核心，透過東協然後擴展到東亞，沒有東協的集體運作，勢必很難吸引到區域大國的參與，這是東協成功之處。從東協到東協加一、東協加三、東協加六、再到東協加八，東協依舊是整個不同型態區域高峰會的靈魂。換言之，假如東協是核心的話，那麼東協10+1便是內環，而東協10+3的中日韓屬於二環，再者東協10+3+3的紐澳和印度應屬於三環，最後是東協10+3+3+2的美俄兩國則是四環，呈現出一個輻射線的東協政經外交網絡。因此，東協在東亞地區扮演著相當重要的政經角色，也勢必成為區域大國所爭取或拉攏的對象。同時亦可以看出，中國、日本與美國之所以積極發展與東協國家的關係，無非是想挾「東協」以壯大自己在區域內的影響力。而哪一個大國欲掌握東亞區域局勢，一定得掌握住東協國家的支持。

近來隨著東協組織的日趨壯大與制度化，並加速東協國家的內部政經社會整合，積極推動「東協一體化」的發展，並向歐盟整合進程看齊，尤其在1996年東協通過建立自由貿易區、2003年東協通過建立「東協共同體」（ASEAN Community）、2008年東協國家簽署東協憲章，以及尋求在2015年以前建構一個政治、經濟和安全共同體，在在反映出東協整合脈動的強度，東協企圖在內部「動態」的政經整合中，來影響到東亞區域的大國勢力和其權力平衡，來提高東協在東亞區域的相對主導地位，而不致因為大國政治而被邊緣化，甚至可以吸引大國將東協視為優先交往合作的對象。隨著東協政經發展的日益一體化，也讓中日美對東南亞的政經發展策略有所調整，更衝擊到中日美的東南亞政經發展戰略的改變。

東協自1980年以來，國內生產毛額已經達1.5兆美元，大約成長了八倍，這跟東亞高度經濟成長有關，特別是中國經濟的崛起，也讓東協國家將發展重點擺在東亞，尤其與中國經濟的合作更是密切。特別是2010年元月中國與東協自由貿易協議上路後，東南亞貿易市場與投資更是受到矚目。在2010年的東協加一和東協加三的高峰會裡，將努力加強在財政、貨幣、投資、旅遊、交通和基礎建設等廣泛合作，持續推動東亞區域經濟一體化進程，目標是建立一個東亞共同體，讓東協加三高峰會更具有動態機制功能，一方面加強區域合作機制，另一方面共同面對區域內的經濟與安全挑戰。

但是另一方面，也正因為中國政經勢力的日益壯大，亦讓東協國家和鄰國感到憂心和不安，特別是軍事力量的擴張和龐大的貿易力量，更直接間接地讓鄰國尋求聯盟力量來對抗中國。因此拉攏美國和俄羅斯參與2011年的東亞高峰會，試圖制衡中國，便可見東協的處心積慮。此外，美國和東協加六里的日韓紐澳印度的外交關係近來因為中國崛起關係更是交往密切，這給予美國再度重返東亞區域的機會，特別是呼籲著美國與這些區域內的民主大國（印度、日本、韓國、印尼、紐澳）之默契聯盟，潛在地形成一道外交走廊防線來圍堵對抗威權的中國。

而中國經濟的崛起不但改變了東亞地緣政治格局，也改變了中國對外的政經發展策略，自1990年代中期後，中國越來越重視「軟實力」（soft power）的外交戰略，積極推行睦鄰政策，開展務實外交，而且也從和平崛起與發展的外交策略轉變到以和諧社會的世界戰略，而這些戰略基本上仍是建立在中國對東南亞外交發展的基礎上，且對東南亞區域的影響力正在增強。畢竟東南亞位居中國後院，對東南亞的中國版「新門羅主義」，多少也可以反映出中國唯有穩定東南亞區域的安全與發展，才能保證中國對東亞或全球外交的優勢。足見，中國跨向大國政治與外交的同時，必須先鞏固與東南亞的政經聯盟的整合關係。

尤其，中國自1997年東南亞金融危機後，便對東南亞積極給予經濟援助與協助，中國從不結盟也開始走向結盟的外交策略，更從雙邊主義轉變到多邊會談的策略，也從不干預走向積極參與的策略，更積極參與區域經濟一體化的策略。足見中國對東南亞的政經發展策略之重視，改變了中國傳統上對東南亞一向只重視外交友好的政治關係。此外，透過援助來加強與東南亞改善關係，發展雙邊和多邊的關係，建立東南亞區域的大國形象。並試圖在平等互利基礎上，與東協國家建立全面合作的新安全關係。

在經貿上，亦可以看出中國與東協之間的緊密關係，並相互為重要的貿易夥伴。在2009年雙邊貿易額為1,782億美元，在2005至2009年間，雙邊的貿易額以年平均19.5%的速度成長，而在2010年1月到9月雙邊的貿易額已高達2,113億美元，比2009年同期卻成長了43.7%。目前東協是中國的第四大貿易夥伴，第四大出口市場和第三大進口來源地，而中國已經成為東協第一大貿易夥伴。在投資上，雙邊雙向投資亦不斷擴大，至2010年8月，雙方相互投資累積金額為711億美元，東協是中國外資重要來源地之一，而中國在東協國家之投資已經超過100億美元。而在2010年元旦啟動的中國—東協自由貿易區後，更讓中國與東協經濟整合更上一層樓。

至於美國，在冷戰期間，是東南亞自由國家抗拒共產勢力的背後支持者，也是維持東南亞秩序重要的霸權，但是冷戰後，共產勢力的威脅消失，美國在東南亞的駐軍與權力被迫退出，讓東南亞區域出現強國真空地帶，也引發中國、日本、印度、俄羅斯等大國趁機介入該區，試圖取代美國成為該區域的霸權。在此「多極」介入東南亞區域的政經事務之際，也引發美國試圖重回東南亞，希望維持美國在東南亞的勢力。

在2001年九一一事件發生後，美國在反恐主義的建制下，對外發展策略也有所改變與調整。基本上，布希政府的美國對外政策可以歸納出幾個重要的特徵，首先是重視預防性防衛戰略，回到冷戰思維。透過美日、美澳以及美國與東南亞國家之間建立軍事聯防同盟和合作，以及透過反恐打擊，建立一個「亞洲之盾」或「太平洋鏈鎖」防衛體系，其實主要目的無非是要圍堵中國勢力擴張，以及圍剿恐怖勢力。二是堅持單邊主義或片面主義的戰略，只要符合打擊恐怖主義，即不顧別國的反對，此舉出現所謂的「自由帝國主義」，也可以稱之為「布希主義」（the Bush Doctrine）。三是重視塊狀結合戰略，強調地緣政治的優勢，也就是聯合東北亞與東南亞來制衡中國，並以此為基礎，再來掌握兩岸的發展，以及延伸美國勢力到南亞。四是先發制人戰略，積極海外基地，以爭取軍事控制之優勢。對阿富汗與伊拉克的出軍便是最明顯的例子。五是透過理想主義與現實主義的雙重戰略，也就是一手合作交往（強調民主、自由、反恐與人權等）、一手對抗圍堵（軍事競爭、權力制衡）。在此期間，可以說布希政府對於東亞政經發展的關切相當有限，或是無暇顧及東亞的外交發展，讓美國在東亞區域雖不至於銷聲匿跡，卻也沒有很大的外交著力點。

基本上，東南亞在美國的亞太戰略地圖上的地位相當重要，尤其是東南亞對美國的區域戰略意義，並以東南亞為軍事基地，不僅可以透過東南亞來箝制或圍堵中國勢力擴張，更可以東南亞為跳板前進南亞和中亞，甚至進入中東，而東南亞更是從太平洋進入印度洋或是進入歐非的重要咽喉。而且，也可以反恐策略來掌控東南亞局勢。因此，由此可以觀察到美國自冷戰後對東南亞區域的戰略仍就是以軍事安全為主，以經貿投資為輔。儘管如此，近來美國積極與東南亞建立更密切的戰略夥伴關係，甚至在2009年7月美國與東協終於簽署了美國一直以來推遲的東南亞友好合作條約，以往深怕簽署後美國在東南亞區域的霸權自主地位會受到約束。同時，美國也積極在東南亞區域的新關係，擴大到政治、安全、貿易、經濟、發展合作等的全方位政經整合戰略。

尤其面對著中國對東南亞策略的調整，以及與東協一體化發展，對於美國在東亞或東南亞區域的霸權可以說遭受嚴重挑戰。美國之所以在2009年與東南亞簽署友好合作條約，主要目的無非是要藉由加入該條約後取得參與東亞高峰會的入場券。畢竟東亞高峰會在東協十加六的架構下，被視為最終將成立一個泛亞洲經濟戰略共同體，也就是東亞共同體的基礎。東亞高峰會將躍居成為一個巨型的貿易戰略集團，如果美國無法加入，便無法對中國、印度和俄羅斯發揮影響力。

三、中國崛起與擴張VS.醞釀反中聯盟

由於中國在南海擴張海權軍力相當積極，以及此區域資源豐富、航道戰略重要，讓中國對於南海主權立場態度更趨強硬，此舉導致美國和東南亞國家憂心忡忡。尤其是中國在國際上的作為越來越果斷自信，採取愈來愈獨斷的立場，特別是對於中國和鄰國都宣稱擁有主權的亞洲海域，更是令東協國家緊張不安。而且中國更是堅持透過雙邊會談來解決領土糾紛，一直阻擾東協討論南海主權問題。尤其是最近中國對日本釣魚台事件的強硬作為，委實讓大多數東亞國家嚇了一跳。基於此，對於中國日益升高的影響力，以及獨斷強硬的作為，也正好讓這些東亞國家走向美國陣營，急於要美國加入東亞高峰會，便可見一斑。

甚至，可以進一步而言，由於中國的快速崛起，領導東亞的意圖益加明顯，給東亞國家感受到的威脅愈高，而當感受中國威脅程度愈高，投入或是依賴美國保護或聯盟的意願就提高。例如，中日關係便是一例，當中日關係欲緊張，日本倒向美國意願會提高，或是中國對日本立場愈強硬，必然促使美日聯盟更鞏固，儘管日本一直想脫離美國的束縛。因此，日本對中國實力擴張的擔憂，也成為日本愈難脫離美國束縛，更加依賴美國安全的保護。東協國家和印度對美國外交的眉來眼去、投懷送抱的曖昧，何嘗不也是一樣，就是希望向美國靠攏一些，達到制衡或壓制氣勢當頭的中國。這正應驗了中國威脅論所產生的外交推吸效應，意味著與中國保持安全距離，卻又與美國走得很近的外交走勢。因此，中國崛起固然給美國霸權帶來挑戰，卻也給美國帶來意外的盟友親近和靠攏的聯盟關係。

在第五屆東亞高峰會裡，最大的決議便是擴大東亞高峰會的規模，根據高峰會的開放精神，正式納入美國和俄羅斯為東亞高峰會成員，從2011年起，美俄兩國元首將以成員身份參與東亞高峰會。這對於一向標榜著東亞高峰會是一個東亞國家自己的會議，也是東亞事務東亞化的開始，無須東亞之外的國家參與，特別是美國勢力的涉入，這無疑地讓東亞高峰會逐漸轉變成另一個亞太經合會（APEC）的形式，又讓東亞高峰會成為真正東亞本身專屬會議之美夢破碎，更搗碎了中國主導東亞高峰會的美夢。因為中國一直努力推動一個沒有美國加入的集團，做為東亞區域合作的會議平台，甚至逐漸驅趕美國在東亞的勢力，這對中國在東亞的戰略無疑是一個重大打擊。儘管美俄加入東亞高峰會可以提升其外交重要性，但也增加高峰會本質上的競爭與衝突矛盾。

近來因為東海、黃海、南海和釣魚台等問題，讓東協和中、日、美關係相當微妙，也讓東亞區域情勢詭譎多變，各方無不卯勁爭取在區域內的政經利益，以及降低可能的安全威脅。對美國而言，當中日釣魚台主權爭端、中國與東協的南海主權糾紛越演越烈時，美國越有插手調解的空間。同時，美國也挑動東協與中國的南海衝突，強調美國在南海海域的美國國家利益，以及將釣魚台納入美日安保範圍等舉動，在在激怒中國；但美國卻又信誓旦旦願意出面當調人化解中日衝突，甚至對於釣魚台主權歸屬又不持立場，以及強烈表達美國擔負有維護東亞區域安全與穩定的重責大任，足見美國軟硬兼施的戰略伎倆。

特別是美國高調強勢地宣稱「重返」東亞，欲彌補其在小布希任內以「反恐」為主要戰略，主要針對中東與中亞，也就是集中精力在伊拉克與阿富汗戰爭上，相對忽視了與東亞事務的外交連結，而在此期間，面對東亞政經快速發展與崛起，中國逐漸取代美國在東亞的地位，以及重構東亞的新政經秩序，重返東亞成為歐巴馬政府的首要外交戰略，也就是「脫恐入亞」的戰略，也符合歐巴馬宣稱自己是美國歷史首位「太平洋總統」的立場認知，全面外交出擊東亞，目的無非是要試圖降低中國對美國霸權的挑戰，並在東亞區域建構一個新權力平衡。

而東亞區域的主權爭端與安全疑慮，更給予美國有機會介入東亞事務，此將掀起東亞新一波的外交競逐漣漪。事實上，美國一連串的東亞事務干預動作，在東亞區域矛盾與衝突擴大下，讓美國更有正當性的藉口重返東亞。而美國重返東亞的目的，絕非只是顧及到美國國家利益而已，更重要的是要主導東亞，畢竟這也是一向身為霸權的基本態度與戰略。例如利用兩韓軍事衝突、中日釣魚台主權與東海海域問題，重申鞏固美韓同盟與美日安保的軍事同盟關係，提升美國在東亞區域安全的重要性。甚至對於中國與東協國家在南海疆域的爭端上，更是主動參與，試圖扮演仲裁者的角色，以便掌控東亞區域安全的機制。理由無他，就是要平衡中國在東亞區域的迅速擴張的勢力。甚至在華盛頓正積極醞釀拉攏中國周邊國家的戰略，在周邊國家集體陷入疑華、恐華、防華和制華的「反中」心理效應下，試圖拼湊出一個「反中聯盟」，抑或是所謂的「亞洲版小北約」模式，來圍堵中國。

四、小結：若隱若現的新東亞版合縱連橫

整體而言，儘管東亞國家對於中國「和平」崛起仍心存疑慮，但也不得不面對一個已經高度整合到資本主義市場經濟體系的中國，試圖從充滿商機和經濟利益的中國身上獲得更多的好處。即使美國也是一樣，既將中國視為潛在的假想敵，又不得不跟建立戰略夥伴關係，也就是一種既競爭又合作的外交關係，中美關係不是零合遊戲，說穿了就是兩手策略，來提高談判的優勢籌碼。就像美國一直否認從沒有圍堵中國的戰略，或是有意抑制中國擴張勢力，但卻又積極拉攏深受中國威脅的東亞國家，以及部署潛在圍堵中國的防禦戰線，讓冷戰時期的圍堵戰略思維若隱若現。

事實上，中國崛起是事實，東亞國家深具中國威脅疑慮也是事實，但這並不代表東亞國家必然要跟中國對立和對抗，中國在東亞地區的影響力也不會因為美國勢力的介入而有所阻礙，東亞國家也許期待美國勢力介入東亞事務，來平衡中國的強勢領導與影響，但並不希望美國真的領導東亞國家，或是美國霸權的重返，因為東亞經濟發展無法離開中國。另一方面，也見於美國經濟實力的減弱，更令人擔心的是美國的公債已經佔其GDP的95%，其債務到2018年前將增加到18.4兆美元。在此情況下，美國已經無法像過去提供東協國家發展經濟之所需，就長期來看，美國也很難在東亞區域保持傳統上的領導地位。

尤其是東協身為東亞高峰會的主體，更不希望太多政治介入，而是期待有更多的經濟利益，可以持續東南亞的經濟發展，才是東協國家的目的。至於邀請印度、紐澳、俄羅斯、美國參與東亞高峰會，主要目的無非是要用來平衡中國勢力，以及提高東協對中國的談判籌碼而已。因此，東協國家也不會因為美國的重返亞洲而忽略與中國的合作，畢竟中國仍是東協經貿利益所在，仍願意加強與中國的全方位合作。

儘管如此，中國在區域上的政經地位與角色也受到嚴厲的挑戰，甚至出現孤立的危機，頗有孤掌難鳴的遺憾。對於中國在東亞區域的政經佈局有可能因為美國勢力的介入，而讓中國陷入功虧一簣的困境。又因為中國強硬的主權爭端態度，讓鄰國感受到強烈的中國威脅，更使日韓與美國盟友關係加強，東協國家向美國靠攏示好，美國與印度又有共同利益，美國頓時有被東亞國家利用的價值，也讓美國順勢進入東亞，中國在區域的政經利益開始被瓜分，還陷入被孤立無援的外交圍堵陷阱，這可能是中國始料未及的。 ◆