「進一步 退兩步」？

壹、前 言

1997-2014年期間台灣共舉辦五次地方縣市長選舉，民進黨在2014年地方選舉得票率（47.55%）首次高於國民黨（40.70%），國民黨面臨 遷台以來地方選舉最大的潰敗。外界咸認為民進黨在地方選舉獲勝可能順利取得中央政權。相較於先前民進黨執政的歷史經驗顯示，民進黨在失去大部分地方政權 後，骨排效應發揮作用推倒中央政權的執政地位。此次民進黨可說大獲全勝，是否有足夠的誘因激勵與動力機制去調整其衝突性的兩岸政策呢？新的兩岸政策論述會 是什麼？「台灣共識」？「憲政共識」？「憲法一中」？還是仍固守《台灣前途決議文》立場呢？若民進黨在兩岸政策上未能進行實質性的改變，未來仍會有健康和 平與穩定的兩岸關係嗎？尤其令人擔心的是，最糟糕嚴重情況是兩岸戰略對峙及政策互動不佳，民進黨不改變其原來政治原則及政策立場；大陸方面第五代領導人習 近平也不太可能改變原來對「九二共識」、「各表一中」、「一個中國框架」或「一個中國原則」的堅持。這樣的政策僵局是否會讓兩岸關係發展重新陷入陳水扁執 政時期「空轉的八年」、「失落的歷史」及喪失「歷史機會之窗」呢？甚至導致兩岸苦心孤詣好不容易建構起來的「兩岸和平發展框架」慘遭崩解呢？相信這些連鎖 性議題已為社會各界所普遍關注。

貳、民進黨兩岸政策轉型動力不足

台灣地方選戰結束後，民進黨人士即理性地表示這並非意謂台灣人民對兩岸政策進行公民投票，也非代表中共與國民黨政府兩岸政策的失敗。先前相關調查結果顯示 台灣民眾對民進黨兩岸政策的滿意度僅有27%，至少應提升至70%滿意度，始能獲取民眾信任民進黨有解決兩岸問題及穩定台海和平發展關係的能力。如果這樣 論述是正確，那麼民進黨的兩岸政策就不能鐵板一塊毫無轉型，以為「守株待兔」即可獲得政權；倘使民進黨執政四年或八年仍無法建構和平與穩定的兩岸關係框 架，且台灣整體競爭力持續下滑，兩岸綜合國力差距拉大，此將陷入路徑依賴的惡性歷史循環。這不僅會彰顯其黨兩岸治理能力不足，甚至嚴重的後果是雖重新取得 執政地位，但卻面臨「政權崩解」及再度「政黨輪替」宿命。

亦有論者以為，此時志得意滿的民進黨將更無動力去調整其本身極具衝突性的兩岸政策論述。目前民進黨的兩岸政策轉型及新論述框架的形成，仍舊是步履蹣跚及困難重重，欠缺轉型之動力機制。

第一、因認定馬英九治理大政能力不足及民意支持度太低，不需調整政策也可勝選。此說並未考慮民進黨或其友軍若在地方治理出現重大危機，是 否將會減損公眾對其信任及支持度。同時，目前台北市長柯文哲對九二共識態度及所謂兩國一制的說法亦已引起軒然大波，是否進一步影響阻礙兩岸城市交流進程無 不令人感到懷疑。另一方面，這也預設國民黨未來所推動的一系列改革，並未能重新贏取中間選民支持，國民黨雖是元氣大傷，但也無到絲毫不費力即可摧枯拉朽轟 然倒塌之地步，目前兩黨施政治理績效為一方之所失為另一方之所得，雙方皆需臨深履薄。

第二、由於民進黨與中共的關係欠缺基本的政治互信，鑑於民進黨執政時提出許多創新政策論述，中共並無善意回應，甚至表示要「聽其言、觀其 行」；也因「新中間路線」開創潛在支持者的集體誘因不足，更欠缺來自大陸方面的支持，最後只能重新回頭擁抱台獨基本教義派的熱情及尋求支持鞏固基本盤，這 迫使民進黨的兩岸政策新論述陷入「得不償失」或「進退失據」的困境，先「進一步」（政治統合新架構、未來一中），後又「退兩步」（一邊一國、台灣國家正常 化），擺盪在「兩岸統合」及「法理獨立」間。這種惡性循環，要打破舊有的路徑依賴有其困難。

第三、認為即便民進黨大幅度調整兩岸政策論述，中共仍會在總統選舉時適時出手動員台商及一切統一戰線力量支持國民黨，此乃國共雙方在「九 二共識」、「一個中國框架」、「反台獨」已建立政治互信基礎。尤其最近大陸對台政策亦有加強「一個中國原則」、「一國兩制」，甚至有要「硬化九二共識」基 礎現象產生。中共在近海峽中線增設航線對台澎金馬的安全施壓，有其針對性。

參、總統大選前兩岸政策調整關鍵期

從另一層次的政策思考是，在地方選舉大勝後及總統大選前這段期間，應是民進黨兩岸政策轉型的絕佳關鍵期，黨內領導菁英正可以發揮政策說服力及道德勸說以型塑新常態的兩岸政策論述。然黨內亦存反對聲音，並以日本社會黨為例，因其大幅度修正既定政策立場，反由大黨淪為小黨。

基本上，兩岸關係議題在台灣的中央與地方層次選舉的位階及重要性不可同日而語、等量齊觀。儘管地方選舉中經濟牌失效，但地方選舉與兩岸關 係關連性較弱，過度操作反而不當。然中央層次選舉中，政黨在兩岸高層次的政治及經濟議題上將會進行激烈攻防戰，「九二共識」與安定牌、經貿牌被證明是有效 的。2012年若干大企業主紛表態支持「九二共識」基礎，民調顯示兩岸因素讓5.75%選民轉向支持馬，尤其是經濟因素讓4.25%選民轉向支持馬。即使 民進黨人士也不得不承認其2012年總統敗選與「九二共識」及兩岸經貿政策主張息息相關。選民的政黨投票取向是寧可選擇「不滿意」的國民黨，而非「不放 心」的民進黨。就此而論，民進黨若奉行選票極大化的邏輯，也勢必需調整其主權論述及兩岸政策選擇。

從台獨論述變遷歷史來看，只要面臨台灣總統大選前民進黨就會調整其主權論述與兩岸政策主張，提出較為相對開放性的政治訴求。例如首先是因 有1996年總統大選，始有1995年9月施明德主席訪美時公開宣稱：「民進黨如果執政，不必也不會宣布台灣獨立」；並不需要另行建立「新而獨立的國 家」。這等於否定激進台獨路線獨立建國者的「新國家運動」，甚至可說是一種「認識論的斷裂」。其次，因有2000年總統大選，始有1999年《台灣前途決 議文》的出台，該決議文進一步將「中華民國即台灣」的論點定型化，後又宣稱「只要經過台灣全體人民同意，任何特殊關係都不應該事先排除」；這種特殊關係的 開放性選擇意義，顯示無論是「獨立」或「統一」皆為台灣與大陸未來統合新架構的選項之一。

值得關注的是，由於台灣民眾在自主意識上的提升亦可能引導或反向受政治菁英及政黨所操弄，進而提出較具衝突性及激進性的兩岸政策訴求挑釁 大陸，例如2004年及2008年兩次總統大選前，民進黨政府皆推動以公民投票方式「軍購案」及「加入聯合國」等具衝突及挑釁大陸的政策訴求。總結地說， 處於反對黨位置的民進黨在大選前較易提出和緩且具開放性政策論述；相反的，處於執政位置的民進黨在大選前較易訴求衝突且具封閉性兩岸政策主張。

就此而論，民進黨要取得重新執政仍有必要重新檢討兩岸政策，其思考面向為：

首先，以《中華民國前途決議文》替代《台灣前途決議文》，真正轉變為體制內政黨；然當國、民兩黨在國家認同取得一致性時，大陸方面又應如 何面對現實上「中華民國台灣化」的問題呢？然而，即令如此，亦象徵兩岸國家主權及領土疆域的重疊，藉由構建「兩岸一家親」、「共圓中國夢」及「兩岸命運共 同體」關係，引導雙方關係發展由「兩岸一族」走向「兩岸一國」；兩岸「同屬中華民族」、「一個中華」，即使民進黨也難以反對。

其次，凍結或廢除《公投台獨黨綱》，表達台灣不追求「法理獨立」或「新而獨立國家」目標，仍然保有國家統一的願景。當初制訂《公投台獨黨 綱》源自反抗國民黨政府亦制訂《國家統一綱領》。事實上，民進黨執政後已終止適用《國家統一綱領》，又解釋《公投台獨黨綱》為一歷史文獻，基於兩岸善意和 解及穩定雙方的和平關係框架，《公投台獨黨綱》已無再保留之必要。

再者，目前「中國事務委員會」及「中國事務部」名稱，可適度調改名稱為「兩岸事務委員會」或「兩岸和平關係委員會」及「兩岸事務部」，雙方定位是「兩岸關係」而非「國際關係」。

最後，民進黨或可重新檢示執政時期具健康且正向的兩岸政策論述，謹慎評估考量「九二共識」、「一中各表」、「一個中國議題」及「兩岸政治 統合新架構」之論述，此或有助於兩岸政策創新思維及共識之產生。大陸方面也並非全然不改變其政策立場，李登輝主政時期所設定一國兩區當時不被中共所接受， 但馬英九時期再提一國兩區顯然被認可；過去大陸批判國家統一綱領是不統一綱領，待此綱領要被終止適用時，反覺彌足珍惜。此外，九二共識雖為國民黨要員所 創，命運共同體概念亦為民進黨人所楬櫫，但大陸對此二概念不僅接受沒有排斥反對，反而更是納入其兩岸政策論述中。

肆、結 論

今年1月21日民進黨召開「中國事務委員會」，會議結束後重要決定是規範目前該黨執政的各縣市比照高雄市成立兩岸小組，並無討論到涉及高度敏感的政治議 題，而是著重在建立兩岸地方交流機制。民進黨要求執政縣市成立兩岸事務小組，而非是「中國」事務小組，顯見有意避開敏感的兩岸定位與主權爭議。用兩岸事務 而非「中國」事務名稱，顯見兩岸關係是特殊關係，而非國際關係，迴避是否需以承諾九二共識為兩岸協商與交流之基礎。

兩岸小組名稱的選擇，是否已創造民、共交流的良好初始條件呢？甚至延著路徑依賴從而改變「中國」事務委員會為兩岸事務委員會；「中國」事 務部改稱兩岸事務部；「中國」政策轉型為兩岸政策或大陸政策，此仍有待觀察。民進黨若能尋此效益最高、成本最低的路徑依賴發展，那麼現在成立兩岸小組雖是 一小步，但對民進黨「中國」政策轉型為兩岸政策絕對是一大步。◆