從G20杭州峰會看中國大陸在全球治理的角色

眾所矚目的G20杭州峰會，在主辦國中國大陸的議題選定和精心策劃下，並經成員國領導人和受邀的發展中國家嘉賓的精闢討論，在宏觀經濟政策協調、防範金融風險、創新經濟增長、重塑貿易和投資引擎，以及推進全球經濟金融治理機制的改革等領域獲得相當的共識和成果，對自國際金融危機爆發以來，便陷入經濟困局的世界經濟提供緩解的方向和路徑。此次峰會顯現出作為全球第二大經濟體的中國大陸，參與全球經濟金融治理的意圖和能力，但是面對世界各國對於由歐美國家掌握的現行體制習以為常的「惰性」，中國大陸參與全球治理的程度和角色，仍將面臨諸多的考驗和挑戰。

一、G20在世界經濟和貿易中的角色

二次大戰結束後，國際貨幣基金會（IMF）、世界銀行（WB）和世界貿易組織（WTO）是全球經濟治理的三大支柱。這三大經濟組織掌握在西方已開發國家手上，並支配了國際經貿的規範。但是1990年代中期以來，新興經濟體經濟快速增長，改變了世界經濟的實力版圖。 G7整體GDP佔整個世界GDP的比重由1999年的66%降到2015年的47%，新興市場經濟佔全球經濟的比重則從1999年的19%上升到2015年的39%。很顯然的，新興經濟體對世界經濟影響力日增，乃造就了G20的出現。

G20涵括了聯合國安理會五個常任理事國、七大工業國（G7）、金磚五國（Brics），以及澳洲、墨西哥、韓國、土耳其、印尼、沙烏地阿拉伯等重要經濟體。G20的GDP總量約佔全球GDP的85%，貿易佔全球總額的80%，人口約佔全球人口的三分之二，已經取代G7成為影響全球經濟走向的重要經濟體。

從1999年G20部長級會議誕生，到2008年G20首次峰會召開並被委以應對金融危機的重任，遂使G20成為全球經濟合作的主要論壇，並由應對金融危機的鬆散論壇逐漸演變為全球治理的重要平台。但是金融危機已過去八年，危機的幽靈仍在全球徘徊。伴隨著歐債危機、英國脫歐，以及新興經濟體經濟增長放緩等等不確定因素，全球經濟復甦的步伐異常緩慢，貿易和投資面臨挑戰，經濟前景難以樂觀。

與此同時，在全球化的潮流下，「多哈回合」談判停滯不前，WTO的地位近年來的確被邊緣化了，以致區域整合趨勢快速發展，TPP和TTIP更成為國際貿易和投資領域關注的焦點。與此同時，全球經濟金融治理機制依然面臨諸多挑戰，仍有一些重要的國際經濟目標因為成員國的分歧而未能實現，如反對貿易保護主義的承諾並沒有成為現實。以致如何進一步透過規則和機制的設計，對全球經濟和金融活動進行有效管理，並在全球、區域和國家層面協調各種利益關係，就構成了G20必須在全球治理扮演主要平台的新要求了。

二、G20杭州峰會議題的設計及其意涵

自去（2015）年12月1日中國大陸接任主辦國以來，在構建創新、活力、聯動、包容的主題精神下，中國大陸便期望能提出一套標本兼治、綜合協調的解決途徑，以推動「世界經濟走上強勁、可持續、平衡、包容增長之路」。在具體政策方向上，則是大力推動結構性改革，以緩解全球經濟失衡的現象。按照規劃，中國大陸要在G20的框架下，重點推進全球治理結構和全球金融結構改革，包括致力於建立一個廣泛參與、更加平衡的國際貨幣體系，一個更加穩定的全球金融發展體系；在政策工具組合方面，推動使用所有政策工具，加強財政政策、結構性改革政策的重要性。

事實上，中國大陸在此次G20杭州峰會有關議題的設定和參與者的安排，其主要的意圖便是希望能在全球治理扮演積極的重要角色。其背景為：

第一、作為全球第二經濟體卻未能在國際經貿體系扮演相稱的角色，為此，在「十三五」規劃中提出構建開放型經濟體制的構思，具體工作方向則是建立區域金融機構，一帶一路的發展策略，以及參與全球治理和國際經貿規則的制定。

第二、中國大陸經濟進入「三期疊加」階段，增長階段轉換、結構階段轉換和前期刺激積累消化的階段，以致呈現經濟下行「新常態」，同時面對複雜和多變的國際經濟和金融環境，對大陸保持宏觀經濟政策的穩定性和連續性帶來相當的挑戰，因此極需國際間的政策溝通和協調。

第三、美國「重返亞太計劃」、菲律賓「南海仲裁案」，以及大陸與日、韓間的緊張關係，增加了中國對外交往和跨境貿易投資中的挑戰，因此需要藉G20平台，加強同世界主要經濟體的溝通和合作，消除彼此間的誤解，鞏固對外開放成果，更為「一帶一路」發展策略的順利推展提供應有的國際環境。

三、杭州峰會所獲得的共識和成果

在與會者就更高效的全球經濟金融治理、強勁的國際貿易和投資、包容和聯動式發展議題深入交換意見，共同討論氣候變化、難民、反恐融資、全球公共衛生等影響世界經濟的其他突出問題後，G20杭州峰會獲得的主要共識和成果有：

第一、決心為世界經濟指明方向，規劃路徑。面對當前世界經濟風險和挑戰，要繼續加強宏觀政策溝通和協調，凝聚共識，形成合力，促進世界經濟強勁、可持續、平衡、包容增長。

第二、決心創新增長方式，為世界經濟注入新動力。一致通過了《20國集團創新增長藍圖》，支持以科技創新為核心，帶動發展理念、體制機制、商業模式等全方位、多層次、寬領域創新，推動創新成果交流共享。同時決定大力推進結構性改革，為全球增長開闢新路徑，全面提升世界經濟的長期增長潛力。

第三、決心完善全球經濟金融治理，提高世界經濟抗風險能力。同時同意繼續推動國際金融機構份額和治理結構改革，加強落實各項金融改革舉措，共同維護國際金融市場穩定。同時就能源可及性、可再生能源、能效共同制定了行動計劃。

第四、決心重振國際貿易和投資這兩大引擎作用，構建開放型世界經濟。為此，共同制定《20國集團全球貿易增長戰略》和全球首個多邊投資規則框架《20國集團全球投資指導原則》，同時繼續支持多邊貿易體制，重申反對貿易保護主義，期待在強勁的國際貿易和投資推動下，世界經濟將重新煥發活力。

第五、決心推動包容和聯動方式發展，讓20國集團合作成果惠及全球。第一次把發展問題置於全球宏觀政策框架突出位置，第一次針對落實聯合國2030年可持續發展議程制定行動計劃，同意推動《巴黎協定》儘早生效，同時發起《20國集團支持非洲和最不發達國家工業化倡議》，為人類發展貢獻力量。

四、中國參與全球治理的展望和考驗

中國大陸作為G20峰會的主辦國對全球議題設定和執行能力初步突顯。從這些議題在此次峰會中所達致的共識，反映出中國在推進「全球治理」方面的三大突破：

第一、加強和連結南北的溝通。發展中國家參與最多一次峰會，填補成員結構「南北鴻溝」，充分反映世界經濟格局新現實，增加新興市場和發展中國家代表性和發言權。

第二、從短期治理轉向長期治理。危機應對機制向長效治理機制轉型；從側重短期政策向短中期政策並重轉型；制定結構性改革優先領域、指導原則和指標體系等舉措均屬激勵經濟效益的創舉。

第三、峰會第一次針對落實聯合國2030年可持續發展議程制度制定行動計劃，G20全球投資指導原則成為全球首個多邊投資規則框架，將增加中國在國際經貿規則的參與權和話語權。

在G20杭州峰會召開之前，中國大陸已積極推進「全球治理三大支持」的改革，在IMF治理機制改革，取得初步進展：新興經濟體的份額得到提高，人民幣被納入SDR貨幣籃子。此外，在推進世界銀行改革，亦逐步實現平等投票權。在此基礎上，杭州峰會後，中國仍將把國際金融和貨幣體制改革列為參與全球治理的主要目標。

但是對於中國新成立的亞投行，西方一直有一種相當有影響的論調，認為這是中國試圖挑戰現有世界銀行體制。儘管習近平在20國集團工商峰會（B20）的開幕演講中明確表示，「中國創導的新機制新倡議，不是為了另起爐灶，更不是為了針對誰，而是對現有國際機制的有益補充和完善」，但是在實際運作中是否能如目前的預期，仍有待觀察。此外，至於杭州峰會所獲致的各項成果，G20究竟會成為「行動隊」，或仍是「清談館」，那將涉及體制上的深層改革和約束力，將面臨更大的考驗和挑戰。◆