民進黨最高行政首長視章法如無物

評廢掉台灣省後的縣市合併升都醜劇

林騰鷂
(東海大學法律系退休教授)


新竹市長林智堅去(2021)年9月6日提出推動新竹市與新竹縣合併,使成為第七個直轄市議題後,立法院法制局隨即在去年9月22日作出「大新竹合併升格為直轄市相關問題之探討」的研析,認為宜經充分討論及建立共識,並提出三項建議,即:1.應制定可長可久的行政區劃;2.儘速檢討財政劃分及經費補助相關法規;3.在合併前應先談區域合作,縣市互利共榮,一起合作努力解決共同問題,朝向區域整合治理的目標邁進!

易一字而涉諸法

在蘇貞昌對此新竹市、縣合併議題及立法院法制局所作研析與建議均無反應之時,民進黨卻在去年12月22日召開中常會,由黨主席蔡英文宣示,新竹縣市合併升格迫切,盼立委支持修法。

民進黨團據此也提出非常草率的,修正一字法案,欲在今年年初的臨時會中,將《地方制度法》修正案逕付二讀,但因國民黨立委舉牌抗議而暫時作罷。預計在立法院新會期中,仍會為此議題角力!

縣市合併升格涉及行政區劃、城鄉規劃、國土計劃、財政劃分、地方自治等多面向、跨領域的問題,民進黨只想將《地方制度法》第4條第1項內容,從「人口聚居達125萬人以上,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市」,修正為:「人口聚居達125萬人以上,或在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市」,只將條文中的「且」字改成「或」字,把直轄市的設立條件,從二個必要規定放寬為二者擇一規定,且恣意不在立法院內政委員會、財政委員會中,全盤研議與《地方制度法》有密切相關之《國土計劃法》、《財政收支劃分法》等法律的修正,實在是一個不負責任,敗壞法制的惡行!

普魯士檢察官基爾希曼(Kirchmann)1847年在《法學作為科學之無價值性》之演講中說:「立法者僅僅修正三個字,整座圖書館即成為廢紙堆」,認為修正法律的影響層面非常巨大。如今,民進黨人只想修改《地方制度法》第4條第1項規定的一個字,則不只會發生基爾希曼所說:「整座圖書館即成為廢紙堆」,且更嚴重的,是會造成整個法制的破裂,與人民的生活災難!

選舉考量,敗壞法制

有鑑於基爾希曼所說修法的重大影響,德國在第二次世界大戰後,對於法律之修正,必會將與欲修正法律有關之其他法律,一併整理,全面修改,但台灣至今不採行此先進的立法技術,以致與《地方制度法》息息相關,涉及其財政面相的《財政收支劃分法》,已有22年均未被及時、充分的討論與修正!

又因立法院2016年首次政黨輪替後,掌有多數席次的民進黨,一直在敗壞立法院的立法機能,如立法院新會期在2月7日報到後,並不開議,立法院長游錫堃卻還恬不知恥,不思改正的表示「依照往年慣例,開議日期都落在2月下旬,目前看來應該也是如此」,這種恣意,違憲閹割了中華民國憲法第68條之會期規定近半個月,使立法院沒有充分時間審議與《地方制度法》有密切相關之《國土計劃法》、《財政收支劃分法》等法律的修正,實是充滿選舉考量、敗壞法治的惡舉!

《財政收支劃分法》在民國70(1981)年1月21日公布修正之前,所得稅是屬於中央和地方共享的國稅!省、直轄市和縣尚能共享所得稅總額的30%;而營業稅更是全歸省及直轄市!但《財政收支劃分法》於民國88(1999)年1月25日公布修正後,中央政府卻獨占所得稅的九成,只有一成作為統籌分配款,分給六都和縣市;而營業稅的六成由中央政府獨享,只拿四成作為統籌分配款,分給六都和縣市;貨物稅的九成,則更由中央政府獨得,只有一成作為統籌分配款,分給六都和縣市,這是非常不公正的規定,早已為社會各界所詬病!

蘇貞昌對監院報告視若無睹

如監察院民國109(2020)年7月公布「直轄市與縣市政府財政城鄉失衡之探討」的調查研究報告,就明白指出:「財政收支劃分法為中央與地方財政劃分主要依據,自民國88年1月25日修正公布迄今已逾21年,其間直轄市由2個增加為6個,……近年來地方政府財政惡化情形日益嚴重,各界迭有修正財劃法之意見。……現有分配機制無法有效調節地方政府間財政失衡情形,形成資源集中於都會區之現象,不僅財政分配水平失衡更加嚴重,影響地方均衡發展,亦與統籌分配稅款確保地方財政自主之立法精神未盡相符」!

監察院因此提出10項結論,並建議積極推動財劃法之修法工作,以有效調劑各級政府間財政失衡狀況,落實地方政府財政自主與自律。但蘇貞昌對此監察院調查研究報告建議,視若無睹,也對此涉及內政部、財政部、法務部、中選會、人事總處等各部會共同關係事項之新竹縣市合併升格的《地方制度法》修正案,不開會審議,嚴重違反了行政院會議議事規則第4條「涉及各部會共同關係之事項」,提出於行政院會議議決之規定!

除此之外,蘇貞昌不提《地方制度法》修正案,也是無視「中央行政機關法制作業應注意事項」第一章,法規之草擬「必須就其可行性進行評估,並採擇達成政策目標最為簡便易行之作法」規定的不法行為!

蘇貞昌對「行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項」第3點各項之規定,也是視而不見,毫無法制作為,其中如「應同時檢討現行法律,配合研擬必要之修正或廢止,以消除法律間之分歧牴觸、重複矛盾」;「執行法案所需之員額及經費,應有合理之預估;有增加地方自治團體員額或經費負擔者,應與地方自治團體協商」;「法案衝擊影響層面及其範圍,包括成本、效益及對人權之影響等,應有完整之評估」等種種有關法規政策影響評估之規定,均以《地方制度法》修正案是立法院民進黨團所提出,而迴避行政院對法制作業把關之重要責任!

最高行政長官的失職惡行

另縣市合併升都,也涉及《地方制度法》對各級地方政府之人事編制、經費及人員任免權之規範,影響深遠,但蘇貞昌也噤若寒蟬,毫不發聲!

如該法第55條規定,直轄市長對於非主計、人事、警察及政風之其他主管或首長,可以有全面任用非考試及格,比照簡任第十三職等之政務官的用人權,以致現時六都之中,常有30歲左右非考試及格的選舉老鼠會成員,佞倖獲任比照簡任第十三職等之政務官,凌駕在高考、特考及格之常任文官之上,影響公務機關士氣甚鉅!

第56條又另規定,縣(市)長,對主計、人事、警察、稅捐及政風之其他主管或首長,僅有總數二分之一,可以政務職人員任免,職務只比照簡任第十二職等,其餘二分之一則要由縣(市)長依人事法令任免之,造成縣(市)長與六都市長用人權之重大歧異。在凍省之後,不管是六都或其他縣市均直接隸屬於行政院,可以說都是行政院的直轄市!但《地方制度法》卻如此區分六都與縣(市)長之首長用人權,實在是造成人事紛擾與爭奪的主因!

又《地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例》第6條規定:「直轄市議會議員每人得聘用公費助理六人至八人,縣(市)議會議員每人得聘用公費助理二人至四人」,這種歧異規定,也是非常不當!

因彰化縣、南投縣之人口幅員並不比其他六都少,但只是未被改制為都,其議會議員聘用公費助理之權利,就被大減,造成六都與縣(市)的人事紛歧現象!

如上所述,由於《地方制度法》、《財政收支劃分法》不良區分六都與其他縣(市)之規定,多年來已造成各地方政府間之財政失衡,而人事資源不當集中於都會區,也影響了地方的均衡發展!但蘇貞昌對林智堅所提新竹市、縣合併,成為第七都之議題,以及立法院民進黨團所提《地方制度法》修正案,均未依據憲法所賦予職權,提出對應法制措施,實為坐視縣市合併升都醜劇之失職惡行!

筆者認為,蘇貞昌應參考德國政府的財源劃分制度,如將綜合所得稅的分成分為聯邦42.5%,各邦42.5%,地方15%;營利事業所得稅的分成分為聯邦50%各邦共分50%;增值稅的48.4%、工資所得稅的42.5%、資本利得稅的50%、地方工商稅的12.5%分給各邦政府等種種作法,讓台灣各級地方政府都有穩定的收入,都可財政自主,才能避免不斷上演的縣市競相爭取升格為都的醜劇!

富都窮縣,地方發展失衡

此外,蘇貞昌對所謂「七都」甚至「九都」的土地規劃提議,也應依法有所主張,審慎修正《地方制度法》,不應噤若寒蟬的坐視縣市首長或立法委員的胡亂倡議,以免造成現時富「都」窮「縣」,影響地方均衡發展,危害後世子孫的現象,持續發生!◆