摸著石頭過河的談判

受到台灣社會各界矚目的《台美21世紀貿易倡議》，歷經一年談判，今（2023）年5月19日達成包括：關務管理與貿易便捷化、良好法制作業、服務業國內規章、中小企業和反貪腐等五項領域首段協定共識之後，於6月1日在美國華府的「在台協會（AIT）」完成簽署。亦即未來台美企業可以透過便捷管道，透明制度，相互輸出更多貨品及服務，共同創造更多投資和商業機會，進而深化台美貿易關係，強化台美貿易往來。

無庸置疑，長期以來台灣因中華民國在國際社會上的處境，難以順利洽簽雙邊自由貿易協定（FTA），更別奢求參與國際多邊貿易組織，因此《台美21世紀貿易倡議》被蔡政府相關部門宣揚為突破台美1978年斷交以來最重要關係的新紀元，或者被指稱是促進台美長期經濟友好最具有意義之里程碑，甚至認為未來台灣可以藉此「堆疊積木」模式洽簽雙邊自由貿易協定，進而取得他國支持加入《跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）》。

誠如部分學者專家指出，台美在公布《台美21世紀貿易倡議》後，雙方致力克服許多障礙，先就其中較沒有爭議或矛盾之議題達成簽署首段協定，將有助於紓緩蔡政府執政以來在國際外交、經濟上所遭遇的「孤立效應」。如果未來美國願意與台灣簽署具有「類似」自由貿易協定（FTA）功能的協定，雖並非是屬於真正的FTA，卻可呈現一種「示範」效應，將會在「經濟」上提供其他國家作為典範，進而借鏡美國經驗與台灣政府簽署類似之協定。

不過，台美簽署《台美21世紀貿易倡議》首段協定，迄今卻又呈現許多負面論述或解讀。亦即社會各界聚焦及關注的核心莫過於台美在貿易談判上，並未涉及與未來雙邊可以達成簽署FTA相關之「市場開放」、「關稅減讓」等議題，而是「配合」美國政策及利益要求之下進行談判，甚至遭到質疑其「政治」意義超過「經濟」利益。也就是說，台美貿易談判目標，除了需要在政治上追求更深化、強化的「形而上」關係之外，必須在經濟上呈現社會各界期待更實質而具體之「形而下」利益。

為何此次台美貿易談判過程，與社會各界的期待有所落差？其實，如果從近年以來美國的政策轉型，包括：調整產業政策重振關鍵性產業、與盟友之合作構築產業供應鏈韌性、擱置以簽署傳統FTA或降低關稅為優先、以全球勞工策略透過外交提升工人的權利、以新的途徑將貿易與氣候問題連結、以不同中國「一帶一路」的模式推動縮小中低收入國家基礎設施落差、以小院高牆的措施確保基礎技術等背後因素進行分析，或許可以發現其端倪。

先就「美國優先」政策來說。自從前任總統川普倡議後，選擇不再與任何國家簽署FTA或參與區域經濟整合作為對外之貿易政策，如在退出其主導的《跨太平洋經濟夥伴協定（TPP）》後，重談《美加墨協定（USMCA）》取代《北美自由貿易協定（NAFTA）》，以及要求日本及南韓兩國重簽FTA，以擴大美國農牧產品之輸出。此意味著，未來難以期待美國為簽署台美FTA，而調整目前對外貿易政策之外，更別奢求美國為協助台灣政府參與區域經濟組織，而返回其已退出、不再眷戀經重整後的CPTPP。

再就美國處理「對外貿易」政策而言，其所依據的《貿易促進授權法案（TPA）》於2021年7月屆期之後，美國國會迄今並未重新授權，若拜登政府未能取得重新授權，則無法與其他國家進行FTA之談判，此將是未來推動台美簽署FTA的最大障礙。雖然近年以來，美國國會在不少涉台相關法案，如《台北法案》、《台灣保證法案》、《台灣政策法案》等內容或討論過程中，均有特別建議美國政府，支持與台灣政府簽署FTA的共識，但是迄今卻又缺臨門一腳。

然而，更讓社會各界感受落差的是，在此次台美貿易談判首段協定中所涵蓋的議題，包括：「良好法制作業」聚焦於政府訂定法規必須以完善、透明，同時納入對中小企業的影響為原則；「服務業國內規章」聚焦於政府發核發證照必須以合理，客觀，追求公正，獨立為原則；以及與「中小企業」相關之合作增加營商機會，促進台美中小企業成長等論述。雖這些議題基本立意良好，但這種「形而上」的空泛論述，根本難以獲致「形而下」之實質利益。

此外，透過台美共同打擊、防止影響國際貿易及投資所衍生之賄賂與貪腐行為，其實抓賄賂、反貪腐是任何國家在促進雙方經濟合作上，必須致力執行工作的一環，並不需要勞費周章為簽署議題的一環。以美國無遠弗屆的長臂管轄勢力，經過幾次修法，加上擴大解釋之後，不論其行為有無涉及美國關係，或是其是否位處美國境內，全球皆都受到華府管轄。在台美公平互惠前提下，若從立法脈絡來看，無疑是在說明蔡政府完全配合美國要求。

從上述中很顯然可以發現，在此次台美貿易談判過程上，毫無遵循國與國之間採取的「有取有捨」對等原則，若要刻意將《台美21世紀貿易倡議》宣揚為可以藉此達成簽署台美FTA，甚至認為協助台灣加入CPTPP，其實僅有內宣愚民「笑果」。再者，縱然在倡議中提及經濟領域互惠，其背後並非台灣最關心的FTA，而是美方劍指的晶片產業合作。誠如在此之前，政府配合美國要求，從開放含萊克多巴胺美豬，至因應美國推動製造業回流前往投資、借力美國購買指定武器、遵守美國對中管制技術等，在表面上似乎呈現台美關係的突破，在實質上又無助台灣國際地位之改變。

在此同時，因應《台美21世紀貿易倡議》談判即將從較沒有爭議或矛盾的首段協定議題，開始進入較具有爭議或困難度較高的領域，包括農業開放、標準訂定、數位貿易，特別是涉及勞工權益、綠色環境、國營事業、非屬市場政策和作法等七項議題，未來在談判過程中，將會如摸著石頭過河，必須審慎面對美國「本位主義」之下提出許多頗難以掌握的要求。因此，蔡政府的行政院經貿談判辦公室（OTN）除了需要加速與國內各個利益相關之團體進行坦承對話外，同時從追求台灣人的最高利益角度加以沙盤推演，以完善規劃最為妥適之攻防策略，別無他途。

畢竟，國際經濟或貿易協定所涉及之層面極為複雜，台灣政府長期無法順利參與區域經濟整合或洽簽國際貿易協定，除了國際政治因素及兩岸關係糾葛之外，無法忽略的是，談判經驗與人才先天條件較為薄弱，加上產業溝通與法律整備事前準備不夠充足，導致許多對外貿易談判表現不如預期，並不令人意外。然而，更加重要的是，在《台美21世紀貿易倡議》簽署首段協定後，即將迎接後續七項議題談判，我們期待蔡政府與繼任者不需盲從追求政治考量，罔顧產業與絕大多數台灣人的實質利益，同時更不應該為達成全面協定而忽略雙方對等的在商言商關係。◆