劫貧濟富「大而美」

今（2025）年7月4日美國「獨立日」，總統川普簽署《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act，後簡稱《法案》），此一在參眾兩院以微弱優勢通過的法案，內容涉及稅改、削減支出、移民及邊境安全、第899條「報復稅」，以及軍事支出等領域。《法案》相關經貿和財政政策被指「劫貧濟富」，企業家及富有家庭得益於減稅及稅項優惠，但卻削減多項對低收入家庭的補助，使他們原已艱難的生活雪上加霜，而擴大財政支出和減稅，則使已極為沉重的美國財政和債務負擔更為沉重。

然而，川普政府的政策邏輯，則是試圖對美國的貿易對手國課徵高關稅，以彌補國內減稅導致財政收入減少的不足。為此，在4月初發佈對美國歧視貿易國家課徵「對等關稅」，隨後將寬限期延後90天。在寬限期7月9日即將屆滿之前，川普政府片面宣佈對14個國家課徵高關稅，使原已低迷的世界經濟增添不確定性。

在高關稅對經貿衝擊壓力下，世界各國力求與美國協商，但長期間各國均已謀劃在產業鏈上減少對美國的倚賴，在貨幣上則力求「去美元化」。《法案》和對等關稅的施行，不僅反噬美國經濟，而川普的恣意妄為，以鄰為壑的作為，正加速國際政治和經貿秩序的調整。

一、《法案》政策背景及其政經意涵

川普再度入主白宮後，基本的政經政策是延續其1.0的治理理念，著重貿易保護主義、減稅、削減支出、重建製造業。在「讓美國再次偉大」（MAGA）口號下，強調美國優先。在經貿領域，具體政策方向和內涵主要為減稅、減少貿易逆差、減少進入美國的無證移民，同時要求精簡財政支出，提升政府效率。

2024年美國選舉中，共和黨成功保住眾議院，並重新奪回參議院多數地位。隨後黨內展開協商，推動當時候任總統川普提出的國內政策。同年12月參議院多數黨領袖約翰‧圖恩（John Randolph Thune）與共和黨參議員會面時提出一項策略，建議先針對邊境安全、能源開發與軍事支出進行立法，而將稅務政策留待稍後處理。不過，川普則主張將所有議題整合為一項大規模法案，以解決《2017年減稅就業法案》中即將到期的稅務減免。今年1月，共和黨人在李斯利‧麥克奈爾堡（Fort Lesley J. McNair）召開會議。會中，眾議院議長麥克‧強生（James Michael Johnson）表示，川普希望以「大而美的法案」來貫徹其政策方針。

《法案》於今年5月22日在美國眾議院通過，表決結果為215票贊成，214票反對和1票棄權。2025年7月1日，法案的修訂版本在參議院以51票支持、50票反對的結果獲得通過，副總統萬斯投下關鍵一票。7月3日眾議院又以218票支持、214票反對的結果通過參議院的修訂版法案。7月4日，川普在白宮簽署。

作為《法案》主要配套政策措施的「對等關稅」，過去三個月美國已與許多國家進行多輪貿易談判，但截至7月8日，只有英國、越南與美國達成初步共識，7月7日，川普簽署行政命令，將實施時間從7月9日推遲至8日1日。同時發佈給日本、韓國、馬來西亞、泰國、柬埔寨、老撾（寮國）、緬甸在內的14個國家領導人關稅通知函，課徵25-40%不等的關稅；7月9日，川普發佈第二波關稅通知函，包括菲律賓、汶萊、斯里蘭卡、巴西在內的八個國家，稅率由20-50%，其中，巴西被課徵的關稅稅率高達50%；7月12日，川普發出第三波關稅通知函，宣佈從8月起，對墨西哥和歐盟進口貨分別課徵30%的關稅。上述關稅獨立於汽車關稅、鋼鋁關稅等行業關稅。此外，川普喊話將對銅材進口課徵50%關稅，同時將以國家安全為由，對半導體及醫療行業進行調查，最終亦將增加這些行業的進口關稅。

川普掀起全球關稅貿易戰後，中美兩國經歷日內瓦和倫敦兩輪經貿磋商，表面上兩國似乎呈現關稅休戰，實際上從此次針對24個國家的「對等關稅」安排，川普政府仍對中國採取圍堵戰略，阻止中國貨品經第三國轉往美國，即所謂「洗產地」，這反映在：其一、在川普發出關稅通知函中，有六個來自亞洲國家跟中國關係友好，依稅率由低至高，分別為馬來西亞（25%）、印尼（32%）、泰國（36%）、柬埔寨（36%）、老撾（40%）和緬甸（40%）。其二、在美越貿易協議中，美國對越南關稅設為20%，對「轉運」貨品則是40%，主要是美國一直質疑中國產品透過越南「洗產地」。

二、《法案》主要內涵和政策特點

《法案》的政策措施，主要面向為：國防部分將額外撥款1,500億美元；邊境安全部分將撥出700億美元，用於提升邊境執法能力，美國移民和海關執法局（ICE）的撥款從100億增加到1,000億美元，並設立機制，每年最多遣返100萬人；醫療政策方面，法案將收緊醫療補助計劃的申請資格；稅務部分則延續2017年推出的企業與個人減稅政策，取消拜登政府《削減通脹法案》的多項綠能補貼，並將州及地方稅扣減上限由一萬美元提高至四萬美元。

從較細項來看，《法案》較關注的面向為：

1.延長大幅減稅政策：《法案》延長川普在2017年第一任期時簽署，原本將於今年到期的《減稅與就業法案》，將現行稅率永久化。法案也提高納稅人的標準稅收減免額，範圍在1,000美元至2,000美元不等，有效期至2028年。

2.小費加班費免稅：納稅人的消費和加班費收入可獲稅收減免，不超過2.5萬美元的小費收入，以及不超過1.25萬美元的加班費收入免稅。年收入不超過7.5萬美元的65歲以上人士，可額外享有6,000美元稅收減免。所有措施有效期至2028年。

3.驅逐非法移民修建邊境牆：ICE將獲得450億美元資金，用於建設拘留設施；另有140億美元資金用於驅逐非法移民。ICE也會獲得數十億美元，用於2029年前招募一萬名新特工。法案會撥款逾500億美元建造可能包括美墨邊境在內的邊境防禦工事。

4.削減醫療補助食品券：法案削減聯邦醫療補助和補充營養援助計劃（SNAP），以降低法案成本，預計削減後，全美將有多達1,600萬人失去醫療補助，約800萬人不能領食品券。

5.削減清潔能源稅收減免：法案取消拜登任內多項稅收優惠政策，包括清潔能源汽車、清潔傢俬等稅收減免與補貼，在今年內終止。

6.提高債務上限：法案把美國政府的債務上限提高五萬億美元。美國政府可能在今年8月達到債務上限，政策意圖顯而易見。

7.鼓勵製造業抑制新能源產業發展：《法案》規定在美新建工廠的半導體製造商的稅收抵免，推動AI關鍵技術在美國生產；購買電動車的稅收抵免將於9月30日到期；在12個月的新再生能源專案啟動窗口期過後，開發商將不再有資格獲得特別稅收抵免。

8.對外國實體的報復性限制：法案中第899條款主張對來自實施「不公平稅收制度」的國家實體，課徵最高達20%的報復性附加稅。

三、難以跨越的「入不敷出」障礙

一般認為，《法案》對軍工體系、移民工作增加支出和減稅會帶來激勵作用，但是美國的長期經濟增長必須有較完整的結構性支撐，而《法案》只有短期激勵作用。據估算，《法案》的施行可在未來10年為美國帶來年均0.5%的經濟增長，但代價是財政赤字暴增3.3萬億美元，負債率再創新高。《法案》的執行固然可為美國經濟帶來某種程度的激勵作用，但也將帶來諸多值得探討和調整的問題，主要有：

1.增加聯邦赤字：《法案》延長川普1.0的減稅措施，增加多項臨時性減稅措施，並向軍事和移民領域投入數千億美元資金，美國國會預算辦公室指出，未來10年美國聯邦赤字將因《法案》增加約3.3萬億美元。

2.削減社會福利：美國國會預算辦公室估計，法案將削減10,000億美元的醫療補助，導致1,180萬人失去醫保。法案還將削減SNAP數千億美元資助，預計將影響超過4,000萬人。

3.擴大貧富差距：減稅措施明顯向高收入群體傾斜，削減福利則主要影響低收入群體。耶魯大學預算實驗室預測，法案實施後，收入最低的五分之一美國人年度收入將減少2.9%（約700美元），收入最高的1%美國人收入將增長1.9%（約30,000美元）。另有研究指出，收入最高的0.1%家庭獲得超過25萬美元的減稅，收入最高1%則獲得平均超過6萬美元的減稅，而收入最低60%工薪家庭獲得平均500美元的減稅。

4.打擊綠色產業：法案將於今年9月30日終止對購買和租賃電動車最高7,500美元補貼，並提高太陽能和風能等可再生能源項目獲得稅收抵免的門檻。法案削減潔淨能源補助，開放聯邦土地和水域，用於石油和天然氣鑽探，這不僅代表川普政府在美國能源政策轉型的退卻，更與國際社會企求潔淨能源的發展趨勢相悖。

從對等關稅到《法案》，川普政府的政策意圖是期望藉關稅收入來彌補國內減稅的缺口，以致能否達致維持平衡的目標備受國際社會關注。但現實卻非常殘酷，川普政府的減支增收計劃都不順利。馬斯克曾領導的政府效能部，雖努力裁撤政府崗位、科研撥款，但對聯邦開支的整體影響微乎其微。在關稅徵收方面，川普政府迄今並未達成一次真正的全面協議，即使美國政府對所有進口國多徵收10%的基準關稅，理論上也只能帶來3,296億美元的額外稅收（以2024年美國進口總額3.2955萬億美元為基礎），將來若考慮到美國課徵較高關稅，以及貿易對手國可能的報復性關稅，導致美國進口總額出現下降，美國的關稅增收很難補上減稅帶來的財政缺口。

四、保護主義制約美國經濟發展

川普2.0主要經貿政策希望達成四大目標：振興美國製造業、增加美國財政收入、平衡美國貿易逆差，以及迫使貿易夥伴制訂有利於美國的政策。這種「唯我獨尊」的對外經貿策略已充分反映在《法案》和對等關稅政策上，將制約美國經濟和產業的平順發展，而保護主義政策也逐漸使美國經濟與世界經濟隔離，難以發揮其全球第一大經濟體的影響力。這些保護主義政策措施主要顯現於：

第一、法案中第899條規定對在美國運營的外資企業及來自存在不公平外國稅收國家的企業進行處罰，稅率將從5%開始，每年遞增5個百分點，最高可達20%。該條款將是影響美國吸引外商投資意願的主要限制因素。

第二、法案針對晶圓廠投資的稅額抵免比例從現行的25%提高至30%，盼能吸引晶片製造商在明年期限前啟動新廠建設，目的是希望擺脫對亞洲，特別是對中國的依賴，振興美國本土半導體產業，但美國製造業人才不足，電力供應不足，特別是AI產業的發展需要充沛電力的支援，使美國晶圓產業本土化面臨鉅大壓力。

第三、在貿易管制上，依美國1962年制頒的《貿易擴張法案》第232條款規定，以危及國家安全為理由，美國政府可針對半導體、醫藥品、關鍵性礦物、銅、水產及能源等進行調查，決定是否片面課徵不同稅率關稅。這顯然制約美國對外經貿和科技交流，不利於國際貿易的平順推展，甚至引發國際經貿間的衝突。

美國不斷強化單邊貿易措施，加深了國際貿易碎片化趨勢，導致全球供應鏈與地緣風險擴散。在歐美等已開發國家不斷伸展的貿易保護主義，對以發展中國家為主體的新經濟體帶來鉅大的壓力。由聯合國與世界貿易組織共同成立的國際貿易中心（ITC）便呼籲發展中國家及早佈局，以三大策略回應變局：強化區域價值鏈、增加產品附加價值以擺脫大宗商品依賴，並將重點資源投入提升小型企業的韌性。

關稅貿易戰發生以來，新興經濟體已作出發展策略的調整，一方面基於自身的利益和減少不必要的損害，繼續與美國協商；另方面積極謀劃與美國經貿脫鉤，以減少不可預測的傷害。在此形勢下，近期中國與眾多新興經濟體接近，而以新興經濟為主的金磚國家組織便在區域經濟整合中突顯更積極的角色。主要原因在：其一、中國具有健全的產業體系，具有因應外在風險的韌性，是發展中國家產業合作最理想的選擇。根據聯合國「國際標準產業分類」，完整工業體系需涵蓋41個工業大類、207個中類、666個小類，中國是全球唯一滿足此標準的國家；其二、金磚國家組織是近年全球最活躍的區域經濟組織，對發展中國家具極大的凝聚力。今年7月6日和7日在巴西里約熱內盧召開的領導人峰會，在宣言中強調，以世貿為核心，推進全球南方使命，要求應對地緣緊張加劇、經濟急劇下行、技術變革、保護主義措施以及移民等重大全球性挑戰，全球南方是推動積極變革的重要力量。

顯然，《法案》和對等關稅政策固然給世界經濟帶來鉅大衝擊，但國際政經形勢隨之也出現明顯轉變，川普政府能視而不見？◆