大選前後亞洲各國對台政策淺析

近來亞洲各國對台政策有緊縮現象，但是深究之下，並未與過去有很大不同，所謂緊縮，是因為近年台北外交活動的積極攻勢，與因為總統大選而推出的公民投票運動使然，並不見得是亞洲各國對台政策的轉變，也未必是因為北京片面加大外交封鎖的力度。

緊縮現象首先表現在若干國家的外交行政處分方面。比如，曼谷雖發給立法院副院長江丙坤觀光簽證，但要求取消公開行程，並以此次訪談的觀察經過，作為發給僑委會副委員長莊碩漢簽證的政策依據，而莊副委員長之後並未成行。曼谷同時也決定，不發觀光簽證給衛生署長陳建仁，並取消原本「公投宣達團」四名團員的入境同意。

雅加達則自呂副總統前次在二○○二年往訪之後，將台北與雅加達之間的會面層次降低至司長級，迄未恢復過去曾達到的次長級。同時，勞委會主委陳菊應勞工部長之邀往訪，行程中預定之公開宴會與拜會行程，在抵雅加達後獲知臨時取消。另一方面，其勞工部長來台見證簽署勞工合作備忘錄之計畫，遭雅加達舉行內閣會議決定禁止後打消。最後是漢城推遲與台北復航時間，並抗議台北媒體報導經濟部長預定率領台灣代表團往返，南韓外交部還出現乾脆取消訪問的議論。

這些看似杯葛的行動，其實以技術性居多，目的是避免台北與各該國之間的交流被官方化，公開化，但並未有切斷雙方交流的意圖。此何以在防堵雙邊關係官方化的過程中，依然照計畫推動原有的雙邊交流，包括台北與漢城的復航還在時刻表上，江副院長仍然獲得曼谷的觀光簽證，陳主委依舊抵達雅加達，台印雙邊備忘錄照樣可以簽署。可見就算雙邊關係往更密切交流方向發展，並不違背各該國的政策。這樣的政策與過往並無不同，差別在於近年我國有意識地要在外交活動方面爭取更高的曝光度，提升交往的官方位階，引起北京方面的注意，也就採取了圍堵的各種措施。但顯然北京並不反對台北與各國的實質交往，所以各國在配合北京要求迴避與台北官方接觸的時候，從不認為實質的交流也要被犧牲。

事實上，台北自從在七○年代退出聯合國之後，推動實質外交與國民外交，並不以追求外交上的主權名分為目的，這時雙邊關係沒有受到台北外交挫折太大的影響。九○年代以降，台北的外交方針有所變易，從實質外交轉而強調務實外交。如果說實質外交的宗旨是在維繫實質關係，則若必須犧牲名分也就只有忍氣吞聲，但是務實外交則不同，其要旨在於恢復台北的國際主權身份，使之與實質外交的程度相一致，因此如果不能提陞官方交往的層次，有時不惜以降低實質關係作為要脅。簡言之，實質外交就是不計名份，務實外交則是主張名份。

務實外交提高了兩岸的外交競逐氛圍，於是一旦台北要求將實質關係公開化，並賦予官方的意涵，北京方面所必須圍堵的，就不只是原本的官方交往的突破，而擴大包括所有實質交往。比如某個民間活動，原本即使沒有外交含意在其中，但如果一旦被台北宣傳成是一種具有主權意義的交往時，北京自然就必須介入來圍堵。台北這種在千絲萬縷的實質關係中追求突破的能量，造成北京外交界的疲於奔命，因此現在想一勞永逸地與各國做總體交涉，將台北與各該國的交往方式與層級，做出整體性的嚴格限制，如此一來，台北的務實外交就達不到目的，而實質外交的長期成果也因此遭到池魚之殃，而成為被犧牲的對象。這個結局，是台北官方向民眾展示說中共打壓台北外交空間不遺餘力的證據。

各國配合北京要求的因應措施，在台北觀點裡是一種不友善的舉措，益加給台灣人民一種印象，覺得台北的實質外交與國民外交空間遭到壓縮，以致於有走不出去的窘迫感。其實從實質外交的角度看，台灣人民從來沒有走不出去的困難，有困難的是官方，但因為與北京的競爭如此激烈，因此官方在情感上就以為，只要官方走不出去，人民就不算是走出去。像二○○二年呂副總統以渡假之名義入境印尼後，宣稱是台灣人突破封鎖的外交創舉，其實不是，因為到過印尼的台灣人不勝枚舉。而且，呂副總統是去渡假，不是官式往訪。後來因為她自己宣稱有官式往訪的含意，才迫使雅加達對她採取全面戒備，影響所及，連馬尼拉都發出對呂副總統防堵的處分令。這就是為什麼務實外交對名分的要求，會造成實質外交困境的原委。

近來的遭遇並沒有改變這個邏輯，只要台北不要求名分，就不會影響到實質的交往。相反的，若是要求名分，就會面臨防堵。如果各國只要防堵雙邊交往的公開曝光，即可避免困擾，對方就只會要求不要曝光，但赴漢城的經濟訪問團、赴曼谷的公投宣達團、赴雅加達的公開宴會、來台見證簽約的公開儀式，對方都迴避。要是迴避尚不足以有效防堵官式公開的話，就只好整個活動都先停擺一陣子。

除了上述這些外交活動受到注意而無法推動外，由於總統大選期間公民投票運動的開展，也影響台北與亞洲國家的雙邊關係。引起最劇烈震盪的，當然是東京方面公開勸告台北要慎重，先是有前首相森喜朗私下傳話，之後因為效果不明顯，就又從共同社刻意公佈森喜朗的談話，但因為效果仍然有限，就又由外務省飭令交流協會直接向總統府秘書長傳達訊息，為避免訊息遭到掩蓋或忽略，便再向外交部傳達訊息，且事後向新聞媒體證實。其後，外務省本身在東京也向媒體第三度證實東京對於勸阻公投的態度，並澄清說，東京關心的不是公投題目的內容，而是台灣進行公投這件事的本身，因為東京擔心會出現一九九六年的緊張局面，情勢可能造成擦槍走火的局面。

咸信東京的態度受到朝鮮半島局勢的影響，故敦促台北要顧慮華府的感受，因為華府與東京亟須北京合作，方能有效在以規訓平壤為目的的六方會議上，達成一些起碼的效果。但是台北格外注重的不是各大國對公投的態度，而是各大國同時向中共表達反對以武力處理台海問題的立場，並因為他們的這個立場，而決定繼續推動公投。但是，假如台北可以不顧各大國的想法而執意公投，而認為大國終將不能如何，那為何卻認為北京會顧慮各大國的看法，而不會訴諸武力解決兩岸關係的懸而不決？或即使訴諸武力行動，各大國終將對北京有效制約？是什麼原因相信，大國對北京可以牽制，卻對台北無法牽制？

台北的堅定態度，當然引起北京的危機感，於是四出遊說各亞洲國家表態反對公投。於是，有了漢城方面對台灣最近可能造成衝突的動作表達關切，並重申一個中國的政策。北京方面最大聲的突破是，東協各國在國台辦副主任王在希在京召集會面後，共同表達立場，表示關注當前台海形勢進展，強調應避免採取任何可能導致局勢惡化的行動，並說明所指涉的，也就是台灣的公投。東協十國包括緬甸、新加坡、柬埔寨、汶來、泰國、馬來西亞、寮國、印尼、越南與菲律賓，其中緬甸在態度上最積極支持北京。

這些亞洲國家的表態恐怕是形式意義居多，因為如果由於公投而真的造成兩岸關係的動盪時，除東京之外，各國並無可能介入，因此如何表態只是一個禮貌問題。這個禮貌性的宣言，或許是在營造一種不同於大國曖昧立場的氣氛，以便北京未來自忖必須升高軍事緊張時，對大國的立場形成某種可能只是北京方面一廂情願的牽制作用。在此，北京的政策邏輯與台北一樣，有某種內在的矛盾，因為如果各國的表態，不能對台北形成有效牽制，又如何可能會對大國形成有效牽制呢？

最後，即使東京是在亞洲各國中最可能介入的一方，但東京並不想介入。這也許是東京對台北有所同情，或想置身事外，或起碼退居幕後，讓華府來處理兩岸之間的紛爭。事實上，若干日本民主黨國會議員就台灣公投事件，就表達過東京應當避免捲入的態度。

亞洲各國對公投的態度，不能說是在政策上有什麼大的變化，只是一項各國必須處理的問題，因為公投把台灣的主權地位製造出了官方化的效果，各國既然反對台灣地位或兩岸關係的官方化，就只好有所不贊同。但各國不會因為公投就切斷與台灣的實質交往，除非，公投造成的官方化效果如此之強，使得凡是與台灣交往，都會在形式上疑似是認可台灣地位的官方化，或被台北解釋成是對台灣地位官方化的認可，則台北與亞洲各國的實質關係，就又會面臨一次暫時的倒退。◆