國大修憲會生變嗎？

5月14日任務型國大選舉的投票率，創台灣投票歷史上的新低。扁政府不檢討何以只有23%的選民投票，由不到四分之一選民選出之國代修憲是否能代表民意，反而宣稱民進黨成了國民大會第一大黨，顯示其改革理想成功，連宋帶來的「大陸熱」已然降溫。對選舉結果略感失望的國民黨一怪北部天氣不好，二怪泛藍選民不如民進黨選民死忠，三怪選民錯投名字近似的中國民眾黨。雖然以上三者皆對，只是若泛藍支持者瞭解此次修憲內容，並清楚知道其實國民黨是贊成修憲的，國民黨得票率恐怕更低。

為使國大5月30日開會有法可循，立法院20日三讀通過《國大職權行使法》，確定國大將以包裹方式復決去年八月立院通過的修憲提案，復決門檻為四分之三，國代投票違反政黨政見，廢票仍計入總額。不料該法通過不到兩天，陳水扁就因民進黨前主席林義雄痛斥復決門檻太高，將發動罷免總統，而要求民進黨團提出復議案，將復決門檻降為二分之一，廢票亦不計入總票數。由於包括國民黨在內的所有在野黨反對，復議案在24日院會並未成功，但陳水扁公然干預修憲行徑，已令人認為與李登輝一手主導修憲無異，也讓這第七次的修憲尚未開始，就已經成為笑柄。

一、修憲必須顧及程序正義

此次修憲是由立院提案，國大復決，與過去十幾年由國大提案修憲有所不同。因此，不僅立法院通過的修憲提案內容被評為草率、不合理，連修憲程序本身也有爭議。2000年，第三屆國代任期結束前，國大已透過第六次修憲，將原有大部分職權（包括提修憲案的權利）轉移至立法院，只留下復決立法院提出之修憲案、領土變更案及總統彈劾案的權利。當時修訂的增修條文第一條規定，國大在復決立院之修憲案時，應引用憲法本文第174條第2款，但該款未明定復決之表決額數。林義雄以此認定立法院應依照法律「有意省略」精神，將門檻定為二分之一，並痛斥立院擅自提高至四分之三為「違憲」。

其實修憲復決門檻在國代選舉後才訂定，已違背公平原則。民進黨在選後眼見贊成修憲者遠超過四分之三，才會同意立法，這也已經佔盡便宜。至於憲法為何未定國大復決立院修憲案的表決額數，恐怕不見得是「有意省略」，而是在五權憲法的架構下，修憲一向是國代的任務，立院雖亦有權提出修憲案，但應屬備而不用，故無涉門檻。又由於第三屆國大期間，李登輝年年主導修憲，又是凍省，又是改雙首長制，又是國大延任，到最後國代形象盡失，只好於2000年匆忙開會自廢武功，當時根本無心仔細考慮國大復決立院修憲提案的門檻。這正是胡亂修憲，愈修愈亂的惡果，要怪誰呢？其實林義雄害怕的是國、民兩黨內部也有反制立委減半的聲浪，可能導致修憲破局。既然是政治考量，就該政治解決，不必硬拗憲政法理。

修憲乃國家大事，不可草率。許多國家的修憲門檻，都遠高於二分之一。以台灣最想倣傚的美國為例，任何憲法修正案，除先須由參眾兩院以三分之二通過外，還須送交50個州的州議會確認，唯有當四分之三（38州）的州議會表決確認，修憲才算成功。這樣繁複的程序，雖有聯邦體制的考量，主要還是為避免草率修憲。也因此，美國除在1791年一次通過10條「人權法案」後，兩百多年來只再通過了17條修正條款，而且每一項修憲案不論最後結果如何，平均耗時兩年以上。以此推算，國大復決門檻定為四分之三絕對不高；再說未來修憲的公民復決，須有二分之一以上具選舉權的公民同意，即表示最起碼要850萬人同意，才能進行修憲。這都遠比此次復決門檻高。

美國修憲程序中的另一個特色是總統與修憲完全無關，國會在通過修憲提案後無需送交總統（總統對一般法律案則有權簽署或加以否決），連各州州長都無權過問州議會對修憲提案的立場。這種行政無權過問修憲的設計，能不令崇美的李登輝、陳水扁汗顏嗎？

當然，最令人詬病的是所有修憲提案要包裹表決。這若非世界修憲史上僅有，也是少之又少的例子。美國在1791年同時增訂10條「人權法案」，完全是為彌補制憲時的遺漏，10條內容均與保障人權有關，前後亦相互呼應。而台灣此次修憲包括立委席次、任期及選制改變，廢國大及公投入憲，總統副總統彈劾等五項議題、彼此之間並無關聯性，包裹表決既不合理，也讓反對其一者，必須反對全部，如因此使修憲破局。又能怪誰呢？

二、復決高門檻將使修憲生變？

復決門檻定為四分之三，照道理說，贊成修憲的民進黨當選127席，國民黨117席，加上小黨5席，支持修憲者共有249席，已遠超過四分之三，只要這些代表能照黨意投下贊成票（又是記名投票），就根本不必擔心過不了四分之三門檻。何況國、民兩黨已下令，開會期間將一級動員，並全面監督國代，一旦發現有違反黨意者將立即撤換，除非他們對自己的同志沒信心，否則似乎沒什麼好擔心的。

當然，過去數次修憲，都曾上演離奇詭異的「山中傳奇」，執政者為達修憲目的，不惜與在野黨利益交換，並對國代大玩威脅利誘，難怪有人稱這段歷史是一部「台灣修憲奇譚」。這次執政黨與最大的在野黨均贊成修憲，執政者似無須與在野黨利益交換，但國民兩黨的立委確實有不少反對國會減半者，各黨國代中亦有不少立委落榜者，他們是否能在未來一個月集結出一股反制力量，值得關注。國民黨中始終有人不支持「公投入憲」，這會不會造成反對修憲的另一股力量，也有待觀察。

三、「公投入憲」將衝擊兩岸關係

有關修憲案內容，本文將不討論立委減半是否就能帶動國會改造，台灣進入兩黨政治是否就能體現「健康的民主體制」，亦不論總統被立法院彈劾後，由總統提名的大法官來做最後判決是否荒謬，而將以下討論局限於「公投入憲」案。

國大選舉前，國、民兩大黨幾乎都將此次修憲定位為「國會改革」，誰反對修憲，就是反改革，就是違背政治承諾。媒體亦多將修憲與改革畫上等號，《中國時報》甚有短評指出，此次修憲明明是「國會改革修憲」，卻被「有心的政黨及人士」說成攸關兩岸和平與「制憲正名」，這是張冠李戴指鹿為馬。不料，選前一周，陳水扁連續上電視，把「廢國大和公投入憲」詮釋為「實質制憲」，反對修憲的新黨及張亞中聯盟對此重炮抨擊，國民黨才出面大登廣告，說明「公民復決入憲，絕不牽涉主權變動，也不會發生『法理台獨』的問題」，但票投國民黨的選民，是否瞭解並同意「公投入憲」？

立院通過的「公投入憲」提案，的確只是公民復決入憲案，而非民進黨原先推動的創製公投權，人民只有復決立院通過之修憲提案及領土變更案的權利，而且領土變更案的復決門檻極高。然而，光從陳水扁上述「詮釋」，及他近日來表示還將推動二次憲改，即可斷定只要公投一入憲，他將打著公投旗號，向大陸嗆聲，也將積極推動二次、三次修憲，以切香腸方式達其制憲終極目標。尤其陳水扁極可能以「公投入憲」為依據，推動「公投法」修訂，將「公投法」中被排除的領土變更等主權議題重新納入公投適用範圍。如綠營未來在立法院席次增加，更有可能提案設法降低領土變更案的公民復決門檻。總之，公投在兩岸關係趨於和解之際入憲，只會為兩岸關係投下陰影。

四、公投入憲，國民黨不會是贏家

國民黨不願背負「違背修憲承諾」的指責，自以為在單一選區兩票制下不會吃虧，但顯然未認清一旦「公投入憲」，不可能是此次修憲的贏家。

首先，公投一向是民進黨的神主牌。民進黨自1991年開始就大力推動公投入憲，近幾年更視公投為「法理台獨」最有效利器。即令此番「公投入憲」案是國民黨的公民復決版本，但只要公投一入憲，民進黨就是大贏家。不健忘的選民還記得，2003年11月，國親為與民進黨爭「深化民主」在立院通過藍軍版本的「公投法」，結果還是讓陳水扁利用防禦性公投綁了大選。國民黨若記取教訓，就不該重蹈覆轍。

其次，國民黨才因連戰大陸行找到一個與執政黨不同的兩岸論述，讓台灣人民在思考兩岸問題時有個不同的選擇。國民黨實在大可不必在此刻讓公投入憲，破壞兩岸和解的氣氛。一旦公投入憲，扁政府勢必向海內外大肆宣揚「制憲」工作已經展開，民眾可能以為台灣可繼續邁向「制憲」之路。如果這種錯誤的認知導致兩岸關係惡化，國民黨恐怕脫不了責任。

再者，國民黨要想在2008年重新執政，就必須立即、大力扭轉並引導台灣民意，因為唯有當台獨勢力被遏止，主流民意追求兩岸和平、穩定、發展時，國民黨才有重新執政的機會。國民黨犯不著在民意顯有轉向之際，為民進黨增加一個可以在選戰中製造統獨對立，騙取選票的工具。

最後，這次票投國民黨，希望其能重為第一大黨的泛藍選民中，鮮有人支持「公投入憲」，這可從國民黨自己都承認，其支持者多半以為國民黨反對修憲得到證明。連戰近日頻頻抱怨，「明明是公民復決，卻有人刻意曲解內容，硬拗成公投入憲，甚至曲解為法理台獨，讓人無法接受。」但深受教訓的他不是早該知道，什麼事只要經陳水扁操弄都會變質嗎？公民復決內涵確實與「公投入憲」不一樣，但有多少人知道？國民黨能阻擋扁政府的刻意扭曲嗎？

國民黨主事者應有心理準備，此次修憲過關，國民黨未必是贏家。國民黨必須預防民進黨再度修憲，並阻止民進黨在立法院提案降低變更領土及其他修憲案的門檻。如修憲失敗，民進黨一定會想盡辦法歸罪國民黨，包括未支持覆議案。國民黨豈可不防。

《國大職權行使法》的復決門檻，為此次修憲帶來一定變數。如修憲案不過關，必定與國、民兩黨內部有人反對國會減半有關，而這種因私利導致修憲破局的結果，必將被譴責為反改革、反民主。但平心而論，修憲破局，未必不是好事。首先，此次修憲案雖經絕大多數立委三讀通過，但觀其內容，即知各政黨當時受迫於年底立委選舉壓力，並未就各議題認真思索、研討。立委諸公要想改革國會，政治上軌道，可先從改變自己問政風格及端正品行開始，並應認真研究出一套方法，徹底解決因多次修憲已然支離破碎、四不像之政治體制。其次，執政者亦可學到一些教訓，而不至於再隨意貿然主導修憲，或藉一再修憲，證明台灣是主權獨立國家。最後，公投不入憲，除可遏止「法理台獨」進一步發展，並將有利於兩岸關係良性發展，乃兩岸全體中國人之福。◆