由法治國原則評述馬英九主席對二二八事件之看法與處理

兼論二二八事件處理及補償條例之應然與實然
廖繼斌
(台北市二二八協會理事長)


壹、前言

二二八事件自1947年發生迄今已屆60年,從事發當時被國民政府定位為「少數共黨分子及野心家、暴徒、浪人藉機煽動發生之『叛亂』事件」到1995年2月28日當時的中國國民黨主席李登輝先生,以元首身份在中央二二八紀念碑落成啟用典禮時公開承認二二八事件是「政府犯錯」並致深摯的歉意後,現任國民黨主席馬英九先生除承認「二二八是政府公權力的濫用」外更進一步承認「二二八是官逼民反」,這種符合「敘述正義」的表述,對多年來之二二八平反工作提供了嶄新之政治氛圍,尤其馬主席多年來勤快地與二二八家屬的互動交流所產生的效應也引起包括執政黨高層在內的社會各界人士之注意,對於哈佛法律人出身之馬英九主席有關對於二二八事件之看法與處理如以法治國家之一般原理原則予以檢證,當可提供吾人若干思維以供已施行11年之二二八事件處理及補償條例《下稱二二八條例》檢討修正之參考,俾使台灣之法治運作更能圓熟。

貳、馬英九主席對二二八事件的看法

馬英九主席最早於1993年法務部長任內即參與官方二二八條例草案之擬定與繁雜的立法過程,當時他對二二八事件之看法原則上系以郝柏村先生於行政院長任內所公開表示「二二八事件政府難辭其咎」之看法為張本,一直到1998年底他接任台北市長後於1999年2月以市長身份參加台北二二八紀念館之活動時,公開表示「二二八事件普遍被視為不只是族群衝突,是政府公權力的濫用,也是人民的反抗……我認為這種定位是很重要的發展。」,2002年2月他在同一場所之公開活動上更進一步明確表示「二二八事件是官逼民反的慘案」,之後他曾不斷在各種場合強調這些看法,2005年8月他接任中國國民黨的主席後,於同年的10月13日在該黨中央黨部常會廳與家屬會晤時,他以黨主席身份再次強調「二二八事件不是族群衝突是官逼民反,當年國民黨接收台灣時出現腐化無能讓人民反感,人權法治沒有受到尊重」,2006年2月25日該黨第一次在中央二二八紀念碑前之紀念儀式又強調「官逼民反」,2006年2月28日在中央黨部的二二八紀錄片《春蟄驚夢》發表會致詞時更詳細的闡述「我認為二二八事件是官逼民反,這當然不能概括全貌,像張七郎等人並未反也被殺,像這種被迫抵抗的人我們都能體諒,更何況那些無辜受害的人,我的邏輯始終是一貫,這在法律上叫做舉重明輕」。

從以上馬英九主席的歷次談話,吾人可以發現他對二二八事件看法有極濃厚的法律人性格,他是從法治與人權的觀點出發,認定二二八事件當時的整個社會環境已因政府的貪腐無能逼使人民不得已出來反抗官府,對那些組織武力與政府對抗的人士他認為是「官逼民反」,也就是他已承認人民抵抗權中最大程度的武力抵抗權,而他何以認定當時人民擁有這種武力抵抗權,筆者雖沒有關此之正式書面資料,但是吾人可從大膽預言「台灣如此治理必釀災禍」之國府首任台灣空軍司令林文奎先生所著之《台灣見聞錄》中對台灣當時軍紀敗壞、貪瀆盛行之描述及戰時在日本擔任司法官、戰後回台擔任檢察官卻因辦理官員貪瀆案竟然被迫去職隱身學校教書餬口的二二八死難者王育霖先生的悲慘遭遇這種司法崩盤的現象推論,馬英九主席以法治國的原則檢驗當時的政府實已無法視為一個符合最低標準的正當統治實體應是可以理解的,既然官已不成官,人民的生存權受到致命的威脅,行使抵抗權已成為最後且唯一不得已之手段,且此種抵抗權衡諸當時特殊的情況也已達應容忍人民有武裝抵抗權之急迫程度,而當時武裝的民兵團體嚴守照護外省平民之人道原則也無過份之打家劫舍之財產犯罪行為想必是更增加馬英九主席內心之確信,願意勇敢承認國民黨執政下的政府已成為人民武裝抵抗權的對象,這在政黨嚴重互相攻詰、意識型態深度對立的台灣政壇,馬英九主席如此的誠摯自省,實已提供二二八平反工作更為寬闊的有利空間。

可惜的是,社會部分人士誤將馬英九主席此種「官逼民反」見解看成馬英九主席有意逃避二二八歷史責任之托詞,他們批評說,「二二八有很多根本沒有反抗的人,甚至還有幫陳儀政府的人均被虐殺或屍體迄今無蹤,怎麼是官逼民反,根本就是官逼民不敢反還被虐殺,講二二八是官逼民反,是國民黨預設停損點的認罪模式,毫無誠意」;殊不知,如前所述,早在1999年2月27日馬英九主席就以台北市長的身份在台北二二八紀念館舉辦的「走出悲情,點亮和平」晚會致詞指出「二二八事件普遍被視為不只是族群衝突,是政府公權力的濫用,也是人民的反抗……這種定位是很重要的發展」,他已同時點出二二八事件的兩個重要面向,一個是公權力的濫用,這當然包括政府的貪腐無能也涉及後來特務濫行補殺、軍方未依法定程式審判等違反人權之虐行;再一個就是人民的反抗,也就是承認官逼民反的人民武裝抵抗權的另一種較為含蓄之說法(那時國民黨仍然全面執政),可見馬英九主席從來沒有迴避過二二八事件中執政黨所犯貪污腐化及違反人權、法治的錯誤,這由他以市長身份所發表的歷次有關二二八的講話都可清楚地證明,尤其他接掌國民黨主席後的2005年10月13日第一次以黨主席身份在二二八家屬前的「二二八事件不是族群衝突,是官逼民反,是當年國民黨接收台灣時出現腐化無能,讓人民反感,人權法治沒有受到尊重」的公開講話更能證明他的主張是前後如一,從未改變,這也就是他為什麼在2006年2月28日於中央黨部的二二八紀錄片《春蟄驚夢》發表會致詞時更詳細地闡述他一貫對二二八事件的看法:「我認為二二八事件是官逼民反,這當然不能概括全貌,像張七郎等人並未反也被殺,如黃金島等這種不是天生就想反政府而被迫抵抗政府的人我們都能體諒,更何況那些無辜受害的人,我的邏輯使終是一貫,這在法律上叫做舉重明輕」。至於不同政黨若干領導人諸如「有人想盡辦法淡化、扭曲甚至竄改二二八事件的歷史意義」之批評已屬政黨間相互攻訐之舉,已無贅論之必要矣。

綜言之,馬英九主席對於二二八事件,認為應從政府腐化無能導致官逼民反、公權力的濫用及人權、法治沒有受到尊重的三種面向予以觀察,當系由法治國家的原理原則檢視當時社會、政治環境所得之結論,吾人當可肯認之。

參、馬英九主席對二二八事件的處理

在法務部長時期《1993年2月到1996年6月》,馬英九主席即已積極地參與二二八條例之立法工作並以部長身份受聘出任依該條例成立之二二八基金會董事實際接觸二二八受難者的的平反補償工作;在政務委員時期《1996年6月至1997年5月》曾經主動參加由時任台北市長的陳水扁先生所主導成立的台北二二八紀念館1997年2月28日之開館典禮;在民間人士時期,於1998年12月就任台北市長前夕便參訪台北二二八紀念館,聆聽館方建言。自台北市長任上1999年2月27日在台北二二八紀念館初次與家屬近距離對話交流起迄今除每年台北二二八紀念館所主辦之官方紀念活動必定親自出席外,於台北二二八和平公園內之中央二二八紀念碑前之當日紀念活動或與中央合辦或自行主辦已連續八年皆親自出席,更連續六年主動舉辦面對面地家屬茶敘,也出席了由家屬自行舉辦的台北二二八和平公園內四次追薦法會,甚至還於台北二二八和平公園內主動與家屬合辦「二二八清明灑淨祈安、禮敬先賢儀典」;未公開的活動還包括了2005年月2月24日在市長辦公室與台南二二八家屬茶敘、2005年3月7日邀請台灣二二八受難者暨家屬協會發起人等人餐敘,甚至早於2003年7月底即專程深夜造訪二二八事件中受難最慘之花蓮張七郎家族後人,傾聽渠等數十年來之心路歷程。馬英九先生更於接任國民黨主席後連續積極展開一連串與家屬交流的活動,從2005年10月在中常會廳與家屬之會晤、2006年2月25日在中央二二八紀念碑前與台灣二二八受難者暨家屬協會合辦的「謙卑省思、誠摯對話、信守承諾」追思儀典到與鳳凰衛視台合作拍攝的《春蟄驚夢──二二八還原記事》紀錄片,2006年2月28日於中央黨部的首映式暨家屬茶會,皆與各階層的家屬有廣泛且密集的互動。以上所提及的各種公私場合,馬英九先生對於二二八平反工作中已完成的立法補償、建碑、政府道歉、回復名譽及教育傳承引以為戒等事務都是一再重申支援的態度,尤其對家屬迄今仍然呼籲盡速完成之補償改賠償、籌建國家級二二八紀念館及依法公佈二二八真相等工作,他除了承諾依權責全力配合外也是大聲疾呼籲請各界完成二二八家屬之期待。

在這過程中,馬英九主席深知二二八家屬內心對國民黨因長久累積的情緒與疏離感不可能在一夕之間化解,所以他展現出無比的耐心,除了把握各種與其權責相關之二二八活動的機會出席與家屬相聚外並主動與家屬團體合辦各種公開或非公開的活動,這樣經過長時間耐心地努力,他這種勤快的作風當然會讓家屬留下深刻的印象。更有進者,馬英九主席也瞭解家屬因長時間與官場的隔閡,對政府首長內心同時存有極強的排斥感卻又冀盼深受尊重之微妙心理,所以他參加相關的活動,幾乎都是「早到、遲退」,而且進入會場時都盡量與出席之所有家屬一一握手致意;幾次下來,本來部分家屬對他仍存有的些許敵意也因為受到他的誠意所感而逐次消減;最值得一提的是,這些年來他所接觸家屬的層面幾已涵蓋二二八各類型的受難家庭,而這些家屬幾乎沒有是他的舊識故友,能夠在幾次的接觸即對他改變觀感,完全是感受到他一再強調面對二二八家屬應有的「設身處地、將心比心」同理心所自然流露之誠摯所致。尤其馬英九主席深知二二八家屬與綠營多數政治人物的特殊淵源,所以即使他在家屬面前也不吝予李登輝、陳水扁兩位領導人在二二八平反過程中所做的貢獻予以正面的肯定,這讓家屬更能感受他超出政黨利害、意識型態或選舉考量之誠懇面對二二八事件之態度。縱觀馬英九主席的歷次發言,他不但對二二八事件的看法前後一貫、始終如一,而且他也不斷地向家屬表達他的歉意,尤其在他接任國民黨主席後更是在各種相關場合重申國民黨既是當時的執政黨,對於二二八事件當然應負責任,就算不斷道歉也是應該,雖然這種態度在國民黨內受到質疑,他也毫不退縮地堅持其「國民黨應負責、主席當然應認錯、道歉」之態度;不但如此,他還在今年三月到美國的參訪行程中不厭其煩地向國外僑民闡述國民黨對二二八應認錯、道歉的道理,這看在家屬眼中對於其誠信當然有相當程度的正面評價。最另人印象深刻的是,在前述《春蟄驚夢》紀錄片拍攝過程中,馬英九主席更是信守承諾放手讓製片單位採訪受難者暨家屬還原二二八之真相,一直到在黨部首映時他根本不知道影片的內容是什麼,這讓原存相當狐疑心情接受訪談的受訪者當看到自己嚴厲批判國民黨當時暴行的原汁原味影音呈現於影片中時,對於他的堅守諾言更是感觸尤深。

當然家屬間也有對於馬英九主席於2005年10月在中常會廳與家屬之會晤交流時所說的「國民黨犯的錯就是太晚認錯」這句話認為是「似有若無的認罪方式,無疑在傷口灑鹽」而質疑他的誠意,但對照於他當天的講話還提到他一貫的「二二八事件是當年國民黨政府腐化無能,人權、法治沒有受到尊重」的看法,且當場再以河洛話向在場的受難者暨家屬表示「歹勢(抱歉)」,相信就算不在場之任何人如果詳閱該活動的相關報導,應該不會有如此之質疑,會產生此誤會想必是單純跳覽該報導之標題而未詳閱新聞內容所致。

綜言之,由於馬英九主席這幾年來積極面對二二八事件之處理而讓原本因長期迥然相異的生活經驗對他存有極大的敵意與排斥感的相關家屬竟有感於他的「勤快、誠懇、信用」而不自覺地產生多重的高度期待,這種發生在目前政治人物的誠信皆受高度質疑的台灣社會的特殊族群互動現象,毋寧可理解為法治國中掌握行政高權的人除嚴守依法行政之份際外,如能進一步形塑信守承諾之政治風範,當能激勵全民對於公信力的信賴與期待之啟示。

肆、二二八條例之檢討

一、二二八條例之實然

二二八條例經當時在野的民進黨與執政的國民黨經過近3年之折衝於1995年10月7日生效,因為二二八事件本身高度的政治性及立法時政治角力之結果,使得該條例自施行迄今11年以來,頗受識者所訾議:

(一)二二八條例在立法院立法過程中,一讀通過時所用名稱系參考同性質的國家賠償法、冤獄賠償法之用語而用「賠償」字樣,但到二讀時又被改成「補償」字樣後三讀通過,為此,各界始終抨擊不已,咸認如用「補償」字樣,實無法忠實呈現各界平反二二八事件之用心與原貌。

(二)因二二八條例規定只限於受到公權力侵害的人始符合受難者之資格,才能申請補償,那些在事件初期遭受亂民殺害、毆傷、搶奪的平民百姓既無法以公務員身份依當時長官公署的規定受到撫恤而又因為不是受到公權力之侵害現在又無法向負責補償業務的二二八基金會請求補償;而這類人又以當時剛到台灣的他省人士居多,所以造成外界「二二八隻賠台灣人、不賠外省人」之誤會,反而傷害族群之和諧,有失二二八條例立法之初衷。

(三)二二八受害的人有多種不同的類型;在生命受侵害之情形,有在路上被冤殺者,有經情治機關蓄意搜捕、雖形式上發佈通緝但實際上未經正當審判程式即已殺害者,有系經過違法的軍法審判程式判處死刑執行槍決者;在自由受侵害之情形,有的是遭受逮捕後逕送管訓,有的是依普通法院的判決執行徒刑,有的是逮捕後若干日因不起訴或逕行釋放者;而二二八基金會在處理上一律逕行認定為受公權力侵害之受難者而無視於有些個案中那些原來法院有罪裁判仍然形式上存在,如此,法治國中司法權獨立之基本原則即已受到嚴重之挑戰。

(四)二二八基金會原依法有權力認定孰為受害者後予以補償,法理上當應查明該受補償人之受害真相後始為補償,而二二八基金會迄今已結束自1995年底起前後九年的補償作業,照道理,所有領取補償的受難者的受害真相應該已經是很清楚才對;可是該會迄今遲遲不能提出官方報告,就算今年二月所謂的真相報告還是停留在由撰稿學者自行負責的學術研究性質階段,甚至該會的負責人因該報告被人提告他還公開表示尊重告訴人,難怪不但家屬到現在還在呼籲政府應盡速查明二二八真相,就連現今政府領導人都口口聲聲說要趕快成立二二八調查委員會調查真相,就此而言,二二八基金會實已形同虛設。

二、二二八條例之應然

二二八條例既然在實踐上有上述待補充修正之處,本於貫徹法治認知,吾人似可研議做如下之修正:

(一)現執政黨已將補償更名為賠償之二二八條例修正草案送立法院審議,而馬英九主席對該修正草案亦表認同,朝野雙方既已有高度共識,當可以政黨協商方式將該修正草案列入優先法案審議,以求該修正草案之早日順利通過。

(二)二二八事件之平反工作如果真要能夠達到二二八條例「撫平歷史傷痛,促進族群融和」之立法目的,那麼在觀察二二八事件的歷史縱深時,吾人必須有較高的視野,也就是說在二二八事件初期,那些因沒有受到公權力妥善保護而受亂民之侵害喪失生命、自由、財產而從未受到政府賠償的人民當然也是二二八的受害者,在二二八條例中應明文規定這類型之受害人也可獲得補償以期全面平等正義之實現。

(三)當那些曾受有形式上之司法判決而遭執行死刑或徒刑之人士而被認定為二二八之受難者時,處理機關應於調查認定書中詳附理由,先行宣告將該判決之效力溯及的除去,二二八條例應於條文中對此作一補充之明確規定,德國廢棄納粹主義刑事司法不法判決暨前遺傳健康法院絕育裁判法「1998年8月25日公佈施行」之立法例可供參考。

(四)既然朝野人士都不認同二二八基金會之調查真相之能力而不斷呼籲成立調查委員會獨立調查二二八真相,二二八條例應另行修正規定成立獨立之「二二八真相調查委員會」,體例上或參照立法院之調查委員會或319真相調委會,亦可由監察院主導成立,重點在超黨派且專業,並應完成官方報告以示負責並竟全功。

伍、結語

二二八事件之教訓,明明就是政府貪污腐敗及特務濫權所造成,而因執政者拖延處理,讓該事件變質為「外省人」欺負「台灣人」的烙印,不但讓「外省人」背負沉重的虛幻債務也讓「本省人」始終脫離不了悲情的陰影,嚴重阻礙了台灣的民主深化,馬英九主席能夠果斷地提出符合法治精神的看法並耐心地持續與對國民黨仇恨近一甲子的二二八族群交流、對話,雖然仍有部份家屬對渠仍有一時難以接受之情結,但渠已得到許多代表性家族的信賴與期待,可說已開啟團結國家、發揚法治之成功契機,如能藉此政治氛圍積極全面翻修二二八條例,當能讓此深化法治基礎的條例更能符合全民的期待。尤其現在台灣的外籍配偶人數已超過三十六萬人,每七至八個新生兒就有一人為新移民所生,台灣社會已進入另一個嶄新的社會結構時代,掌握執政優勢的族群切勿濫用公權力,恣意立法及濫權執法去欺凌某特定族群,也就是說,只要是台灣的居民,都應受到公平的對待,無論是原住民、兩百年前的移民、四十年前的新住民甚至是新近移入台灣的外籍人士、大陸人士都能同樣享受平等的公民權,這樣我們才算是真正記住二二八的教訓了!◆