舊框架與新思維：馬英九應有的外交作為

一　認清形勢不硬闖

馬英九尚未就職，外交動向也不明朗，但是從其外交政策白皮書來看，至少他對中華民國的國際處境相當瞭解，知道所有的外交難題都來自兩岸分治，中共的競爭與牽制。馬英九也決定要面對這個問題，直接與中共溝通，釜底抽薪。「活路外交」、「活路模式」大約就是這個意思。

筆者早年曾說過，台灣通往國際社會最短的道路就是經過北京，但那是在台獨勢力尚隱晦不明，並未坐大之時，爭取北京善意與信任或有可能。待台獨勢力取得政權，大搞「烽火外交」，兩岸剛萌芽的互信隨即蕩到谷底，外交戰場上豈有不全面封殺之理？目前民進黨雖然敗選，但所謂的台灣主體意識還甚囂塵上，當陳水扁猶沾沾自喜於「綠化國民黨成功」之際，北京縱然對馬英九上台充滿期待與友善，但在看清台北未來動向之前，又豈會在國際空間上全面鬆手？馬英九應看清這個現實。

二　拋卻舊框架，建立新思維

馬英九在其外交白皮書中主張：「在兼顧尊嚴前提下，從共同利益出發，以『九二共識』為基礎，在互不否認的情況下，與對岸展開務實協商，尋求彼此可以雙贏的平衡點，也就是『活路模式』」。這種想法，基本上就是一種新思維，因為在李登輝與陳水扁時代，他們是不屑於去與北京談國際空間，也不接受「九二共識」的。

但是徒有新思維，如果不能掙脫舊框架，還是難以發揮新思維充分的功效。何謂舊框架？舊框架就是計較邦交國的多寡，國際組織能否有所突破，元首訪問或過境非邦交國能否達陣等，以此來衡量外交成就，彰顯台灣的「主權」地位，凸顯個人的風光與累積政黨的選票。卻從來不去深思，新建交的邦交國要付出多少的代價？對台灣有多少好處？國際組織的參與是為參與而參與，還是參與之後對國家有多少利益，我們在該國際組織中發揮了多大的影響力？元首出訪或過境了非邦交國之後，雙方關係是增強了或惡化了？所有這些活動是改善了兩岸關係，增強了台灣安全，還是適得其反？

這些舊框架基本上是意識型態掛帥的產物，反映的是對抗思維。外交既是內政的延長，內政上猛打意識型態牌，外交上當然也就只能搞這些虛無的東西。意識型態既然掛帥，虛耗就成了台灣的宿命，經濟如此，教育如此，兩岸如此，外交當然也如此。

馬英九的新思維並未擺脫陳水扁舊框架的影響，不然，不會在當選後立即表達訪問美日的願望。馬英九說參加奧運或與胡錦濤會面都非當務之急，相當正確。因為眼下他最該做的是：在內部，做好政權接收及執政準備；在兩岸，重新修復兩岸協商機制。同理，訪問美日也無急迫性，更何況他之前已經訪問過這兩個國家，相互之間已經有很好的互動與瞭解？

因此，馬英九雖有新思維，但是顯然不周全。可以補強的新思維還有些甚麼？那就是：外交應該為國家與人民的利益服務；外交應該追求可以達成的目的，而不是虛幻的意識型態；外交應該營造雙贏，而不是損人不利己的自以為是。

在這個經濟全球化的時代，外交追求的主要目標，除了安全，就是經濟利益，不是虛名。現在國際上進行的元首外交，不是透過談判強化本國的安全，就是透過訪問抱回大金額的訂單，決不是像台灣這樣搞個人風光或虛無意識，到處灑銀子，回來再「驕其妻妾」的做法。

民主政治應以民為主。天大地大，沒有人民大。「台灣走出去」，或元首走出去能否實現，並沒有那麼重要，重要的是讓人民能走出去。如果南韓人民可以免簽證赴美停留三個月，為甚麼台灣的中國人不能？如果拿香港特區護照都可以免簽證入境一百三十餘國及地區，為什麼拿中華民國護照不行？這裡有太多外交工作可以努力的空間，這些空間的開拓，可以讓人民感受到實質的、直接的「尊嚴」。而這些空間的開拓不會碰觸兩岸禁忌，有很大的成功機會。馬英九為甚麼要專走遍佈荊棘的舊路呢？

三　擇易而行累積善意

在經過激進台獨路線衝撞的夢魘之後，北京其實極欲抓住當前台灣政黨輪替的機遇，釋出善意，爭取台灣民心。不過北京在釋出善意時，也有其堅持與顧忌。堅持的是，「一個中國」的原則絕不能動搖，顧忌的是，如果讓步在情勢改變後是不能補救的話，就不能輕易鬆手。

撇開北京這些堅持及顧忌，台北其實還是有許多可以發掘的空間，可以善加利用，像博鰲論壇就是一例。因為蕭萬長的兩岸共同市場基金會原就是論壇會員，蕭雖然當選副總統，但尚未就職，兩岸都可以模糊處理，因此促成了「胡蕭會」、「蕭陳會」，使兩岸氣氛大幅好轉。

外交休兵，停止互挖牆角，看起來也有機會實現。因為外交休兵不過是現狀就地凍結，對雙方都有好處，既可以節省兩岸的外交經費，避免虛擲人力，也免得被小國訛詐，傷了兩岸人民和氣。最主要的還是因為這不牽涉到複雜的「一中原則」，「一中各表」。如果情勢變更，台獨勢力再取得政權，北京要將這些善意一筆勾銷，重啟外交鬥爭也不困難。

消極的外交休兵雖然對台灣的外交沒有積極加分的功效，但是至少也不再有失分的可能。從這裡出發，兩岸還可以談談領務上的合作，譬如互在對方邦交國設立領務單位的可能性、可行性等等。　

四　參與國際組織高難度

至於台北現在一心懸念的參與國際組織，如聯合國、世界衛生組織，要有所突破可是高難度。國際政治講的是實力，中華民國一旦被迫退出政府間國際組織，再談參與，實在是不可能的事。兩蔣時代非常明瞭此一情況，所以不做這種徒勞無功之事。李登輝在1993年推出重返聯合國之舉，基本上是出於不問結果，只重過程，為台獨張目的動機。接下來民進黨的做為，也是延續這種「鬧越大越好」，讓台獨引起國際社會注意的政策。

國共兩黨雖然是死對頭，但都主張一中原則，反對一中一台、兩個中國，所以那個時代兩岸在國際組織中打的是「代表權」之戰。但從李登輝以迄民進黨時代，「代表權」之戰落幕，代之而起的是隱晦的，甚至明白的「主權」之戰。台北放棄了「一中原則」，不再挑戰北京在國際組織中的中國代表權，只希望以變質的中華民國，或虛擬的台灣主權地位參與或加入聯合國。兩岸之間的爭執因之更形惡化。

從馬英九支援的「重返聯合國」公投案內容來看，他對這個外交戰的定位，立場是模糊的。他既不想打「代表權」之戰，也不想打「主權」之戰，因為這兩者台灣都打不贏。馬英九也說不清他要甚麼，只說參加的名稱要有「尊嚴」，身份是先觀察員，後會員。甚麼叫做有「尊嚴」？「中華台北」有尊嚴嗎？觀察員的身份有尊嚴嗎？甚麼樣的會員身份才恰如其分？現在我們想參與的國際組織，不論是聯合國，或其專門組織，如國際貨幣基金、世界銀行，其會員都是主權國家，世界衛生組織中有所謂的準會員國，他們都是附屬領土，由其母國帶領加入。如果兩岸坐下來談，能談出一個雙方都能接受，模糊的新會員稱呼與身份來嗎？就算這個問題能解，北京前述的顧忌能解嗎？

新政府的外交強調務實，參與國際組織的事就不必急在一時吧！

五　改善與重要國家的實質雙邊關係應是政策重點

中華民國現有邦交國23個，數目與蔣經國時代差不多，只是有意義的國家更少，像南韓、沙烏地阿拉伯、南非等中等國家都與我們斷交了，填補數字的多是並無象徵意義的小國。這樣的邦交國多幾個少幾個，對中華民國的存在又有何實質影響？對我們有重大影響的是大國，如美、日、歐盟及亞協等國家，但這些國家有其自身利益要照顧，永遠不會與我建交。因此，發展與這些國家，特別是美國的實質關係才是當務之急。

台美關係在民進黨政府時代，因為陳水扁的躁進台獨做為，受創嚴重。馬英九當選之後，雖然薄瑞光說對於未來台美關係深具信心，相信台美之間未來四年會有非常好（excellent）的關係發展，但實際上並不盡然。

事實上，美國對陳水扁與馬英九的擔心是不一樣的。美國兩岸政策的精髓簡單的說就是：分而不裂，和而不統，維持現狀。因此，一再以公投、終統等激進台獨做法衝撞現狀的陳水扁，讓美國傷透了腦筋，因而對馬英九的上台充滿期待，但是美國也擔心馬英九可能過度傾中。

最近美國國會研究處針對台灣大選提出了一份報告，文中不僅擔心兩岸和解會損及美國利益，也擔心台灣不再按照美國要求大幅向美採購軍備。顯然，即使馬英九在前年訪美之時，對美國信誓旦旦，在外交白皮書中，又一再對美輸誠：決心承擔自身防務，購買必要防衛性武器，將國防預算從占GDP的2.4%上修到3%；支援美日安保體制，改善台日關係等，美國仍然擔心馬英九會否走向另一個極端，即和而趨統。

美國其實根本不用擔心，馬英九不僅信誓旦旦，八年不談統一，終極統一現在也不提了。我們以為，台灣當然應該與美國維持友好親密關係，但是不能不計代價，沒有原則。像是對美軍購，我們反對照單全收。現在政府債台高築不說，兩岸關係緩和在望，有甚麼理由花大把鈔票買軍火？再說預算有排擠效應，提高國防預算，健保社福的大窟窿怎麼填？更何況我們的軍購基本上與維護台灣安全關係少，主要還是分攤美日安保，圍堵大陸的負擔罷了。

六　做好平衡太平洋兩岸的支點

其實馬英九的外交主軸是親美、遠中、不仇日，美國的擔心是過慮了。我們倒是以為，在華府與北京間，馬英久必須拿捏好分寸。台灣不僅拚經濟需要大陸合作，國際空間、海峽安全不是也要仰賴大陸的善意嗎？即使因為美國牽制，不能向中傾斜，至少也得是親美、友中，平衡處理。如果拿這個尺度來檢驗馬英九，選前選後，他在美中之間的平衡桿操作顯然不好。

大陸雖然不計較馬英九選舉期間，諸多針對大陸不友好的「選舉語言」，反而刻意釋放善意，先是胡錦濤在與小布希的通話中，主動提及「九二共識、一中各表」，再又鬆手成全蕭萬長的博鰲之行，目前又配合馬蕭直航、觀光客等政策的實施，給足馬英九面子。台灣固應抓住難得的兩岸友好氣氛，但不宜軟土深掘。

首先，選舉已過，馬英九對兩岸關係的發言應該回歸理性、慎重。對於兩岸關係上一些基礎原則，不應輕率碰觸。像是最近馬英九與諾貝爾經濟學獎得主麥斯金的對談中，據報導「兩人都認為，應先把『一中』問題從談判桌上拿掉」。無論是乍看還是深入推敲，這句話都啟人疑竇。

首先，在國共兩黨間，「一中」是原則，而不是問題。其次，國共對「一中原則」並無異議，有異議的是對「一中」的內涵看法不同。其三，現階段國共都未建議將「一中原則」端上談判桌，以免治絲益棼。馬麥二人的上述說法因此給人想翻案、或想一步到位的遐想。

其實北京在推動兩岸經貿交流上，本來就不希望將「一中原則」捲入。據報導，北京對台北片面宣佈的直航、觀光客來台等日程，抱持相當保留態度，認為以這種速度，一下就將兩岸經貿等議題談完，豈不馬上就得面臨和平協議、國際空間等政治議題？在兩岸關係回溫不夠的情況下，可能反弄巧成拙。

其次，要讓台灣這個支點在大陸與美國間維持平衡，關照台灣階段性的利益，馬英九必須在屬於中國人共同利益的議題上，站穩自己的立場。雖然不必為大陸遮蓋，但也不必做西方反華的馬前卒。以西藏問題為例，即使不談主權是否高於人權，在沒有弄清楚三一四西藏騷動，究竟是誰先挑釁，北京是否違反了西藏的人權前，馬英九就率爾發言，聲援西藏，辱罵大陸，就失之輕率。

美國支援台灣與西藏的理由都是要藉此牽制中共，遏制其崛起，甚至裂解中國。台北雖然與北京有矛盾，但也有共同維護中國領土主權完整的利益交集。捨此，馬英九與陳水扁在意識型態上就沒有差別，我們就沒有非支援馬英九不可的理由，北京也就沒有配合馬英九起舞，釋放善意的理由。