就憲政問題向馬英九建言

馬英九支援過第七次修憲，但自其後至今的兩年多裡，馬英九先是堅守了「行憲不修憲」的立場，極力阻擋陳水扁主導的「二階段憲改」，後則提出「行憲兩年再評估修憲」，作為他競選的憲政主張。2008年1月的立委選舉與3月的總統大選，讓國民黨重新完全執政，也大幅減少馬英九未來四年行憲的障礙。只是憲政體制經李登輝、陳水扁七次草率修憲，難免有支離破碎、窒礙難行之處，在野的民進黨又不可能放棄，以中華民國憲法不適合台灣所用為名，繼續要求修憲正名，馬英九該如何重建憲政秩序，又該如何維護「一中憲法」，吾人應予以高度關注。

2005年5月14日任務型國代選舉前，馬英九公開支援第七次修憲，因為他認為廢除國大後，修憲改為立法院及公民復決兩道關卡，反而更形困難。不料第七次修憲一通過，陳水扁即在總統府成立「憲改辦公室」，正式啟動「第二階段憲改工程」，並挑明未來修憲經過公民復決將更有正當性。馬英九選擇了在當年行憲紀念日（12/25）發表《行憲是當前最重要的政治工程》專文，強調「行憲比修憲、制憲重要」、「人民要生養休息」，該立場雖獲民意支援，但接下來的兩年，陳水扁始終不放棄主導「二階段憲改」，也使馬英九在修憲議題上無可遁逃。

陳水扁在2006元旦祝詞中表示，要在卸任前「為台灣催生一部新憲法」。2月27日陳水扁宣佈國統會終止運作，《國家統一綱領》終止適用，更擺明他將引領台灣一步步邁向「法理台獨」。4月底媒體揭露，陳水扁幕後操盤的「跨黨派立委修憲聯盟」，將在5月正式提出修憲案，將下屆立委席次從113席提高到164席及推動內閣制，而立法院長王金平也公開表示，應該思考德國式內閣制、立委增至200席提案。輿論嘲諷立委「吃相難看」，卻阻止不了藍綠立委聯合強勢運作，時任國民黨主席的馬英九，自比「烏鴉」，大動作促使黨中央達成不修憲的共識，並明文禁止黨籍立委參與修憲連署、提案，化解了一場暗潮洶湧的修憲風暴。

2006年8月展開的百萬人倒扁運動，重挫貪腐的台獨本土政權，但陳水扁鋌而走險，竟於9月24日拋出「領土議題」，又於10月15日提出「第二共和憲法」之議，社會一片嘩然。而民進黨、台聯黨及民間憲改團體更紛紛推出修憲版本，一希望以內閣制抵制馬英九，二希望逐步推進法理台獨。馬英九不畏外界諷刺他為一己之利反對修憲，親上火線表示，不解決陳水扁的去留，而談憲政體制，沒有意義；如更動憲法總綱，將在島內、兩岸及與美國關係產生很大變動。

2007年初，扁政府全面展開公營事業「去中」、「正名」運動，3月4日更大膽提出「四要一沒有」：要獨立、要正名、要新憲、要發展，沒有左右路線、只有統獨問題，引起各界震驚，台股狂洩。3月18日，時任台大國發所教授的陳明通發佈「中華民國第二共和憲法」草案，並點名尋求馬英九的支援，但馬始終不為所動。國民黨則立即透過政策會副執行長張榮恭回應，第二共和憲法是陳水扁企圖將「兩國論」入憲，並據以推動統獨公投。

馬英九於2007年7月15日解嚴20週年當天表示，若能執政，他將努力行憲，但將在2010年成立「憲法評估小組」通盤檢討雙首長制、國會減半等議題，並在朝野共識下推動修憲。馬英九此項「憲改條件說」的「時間表」一提出，即遭到不少人質疑。由於當時「二階段憲改」已迫於現實（民意不支援，美國要求必須依法訂修憲程序進行，民進黨四大天王又不相挺）草草收場，馬英九既以「憲法的守護者」自居，似無需處處取巧，落得騙選票、媚俗之名。更何況馬英九自己說過，總統可依憲政原理任命國會多數黨組閣，並透過憲政慣例、釋憲、修法等方式，嘗試彌補憲法缺陷，又何須主動提出修憲說。

儘管遭到質疑，馬英九選前選後始終保持了「行憲兩年再評估修憲」的論調。2007年12月24日馬英九在「行憲60週年」研討會上表示，由於未落實憲政主義，台灣的民主政治空有定期選舉，卻逐漸演變成民粹主義式的民主；當前的憲法「不是十全十美」，可以修正，但應該先讓修正過的條文運作一段時間再來檢討，否則憲法缺乏穩定性，就不可能希望人民遵守。至於民進黨想推動的「制憲正名」，馬英九表示這已經超出修憲的界限，「當然是」改變現狀。

2008年3月9日，馬英九在總統候選人電視辯論會上表示，上任兩年後將徵求社會各界意見，研究目前憲政制度是否合宜；總統如果照宣誓所承諾遵守憲法，應不會有越權問題；遵守憲法，不光是要遵守憲法條文，還要遵守憲法精神。3月14日馬英九又針對「憲法一中」表示，「我們不需要修憲」，因為「中華民國本來就是一個主權獨立的國家」。

大選後馬英九接受多家報紙專訪強調，他會尊重雙首長制，不會跳過閣揆與閣員溝通，也不會頻繁更換閣揆。在接受《聯合報》訪問時，馬又表示「我不會去搞兩國論或法理台獨，我清清楚楚就是主張九二共識，全世界講九二共識最多的大概就是我。」（見《聯合報》2008/3/29）。在接受《中國時報》訪問時，馬除表明反對降低公投門檻，也主動表示，將來如果要修憲，應該思考「總統絕對多數當選制」（見《中國時報》2008/3/29）。

總統大選前，民進黨不斷嚇阻選民不要讓國民黨「一黨獨大」，但從選舉結果看來，選民寧願接受一黨完全執政，也要結束八年朝小野大，惡鬥不斷的政治夢魘。選民既給了馬英九與國民黨行憲的完全空間，馬總統就應該兌現其競選政見：任命適任的行政院院長，但不直接干預行政院的行政權，讓行政團隊發揮專業執行能力；慎選監委、考委、司法首長人選，高度尊重司法、監察、考試部門獨立運作。簡而言之，國民黨雖受到人民托付得以一黨執政，但憲法上總統、立院與行政院三者之間應保持制衡關係。

台灣在民進黨八年執政後民生凋敝、百廢待舉，新總統當務之急應該是解決民生經濟問題。至於「行憲兩年再評估修憲」，筆者不反對馬英九在兩年後，甚至在更短時間內，成立超黨派、專業取向的「憲法評估小組」，通盤檢討雙首長制、立委席次、單一選區兩票制、總統絕對多數當選制等議題。既稱之為「憲法評估小組」，而非「憲改小組」，其主要功能應在於評鑒主政者之憲政實踐，一旦發現有運作不當時，應及時給予提醒與建議。該小組也應主動瞭解所有在野勢力或學界的修憲主張，並預作準備，以免民進黨或民間修憲之議再起，馬政府措手不及。

另外，曾任國大代表，參與過修憲的馬總統，應該知道，過去七次修憲的根本原因何在。依據學者張麟徵的研究，台灣過去七次修憲不外兩項原因：一是藉修憲調整憲政結構，進行權力鬥爭，鞏固或強化已經掌控的權力；二是藉由不斷修憲，以漸進方式支解有「大中國」特色的憲法，並在過程中凝聚台灣共識、增強台灣認同，最終締造「台灣新憲」，成立「台灣共和國」。（見張麟徵《影響台灣憲改的深層因素》，《關鍵時刻》，海峽出版社，2007年）。學者李炳南也認為，分離主義運動是1990年代六次修憲背後的邏輯基礎。（見李炳南《2000台灣憲改》序文，海峽出版社，2005年）。

有關調整憲政結構方面，過去兩年出爐的各種修憲版本都搬出了內閣制，並表示只要實施內閣制，就可以節制總統權力、避免朝野僵局。所幸輿論看破「內閣制只是包裝紙」，「增加立委席次」或「打馬」才是實質內涵。平實而論，世上沒有完美的政府體制，無論任何制度都有其設計的道理，也都有其盲點。日前來台訪問的美國杜克大學比較憲法學者霍洛維茲（Donald Horowitz）表示，純粹總統制國家主要是美國和拉丁美洲國家，是因為人民不信任國會，不信任內閣制；英國適用內閣制，則是因為他們有由來已久的制度，但不代表這個制度適合其他國家，尤其現在選民比較希望以人選做為投票考量，而不是去看黨，這就讓總統制或半首長制越來越普遍（見《中國時報》2008/3/28）。

台灣雙首長制運作所需配套始終不完備，但經由政黨輪替後的憲政實踐以及第七次修憲，台灣已經發展出一套向總統制傾斜的雙首長制。立委任期又已改成與總統任期同為四年，未來總統選舉帶動立委選舉的裙擺效應，將更有利於政黨權力向總統集中。在此形勢下，要再修憲轉換為以行政院長主導的議會內閣制，似已不太可能。

至於立委席次及選制方面，立委選舉大敗的民進黨，選後批評選區劃分、選區人口數的不同，造成「票票不等值」，擬提出釋憲案。國民黨立院黨團立即抨擊，民進黨「昨是今非」，單一選區兩票制的修憲案是民進黨力推，負責劃分選區的中選會又長期被扁政府把持，怎可因選輸了就說該制違憲，並醞釀再次修憲？當然，目前實施的日本式兩票制有值得商榷之處，百分之五的政黨門檻又似過高，對小黨有失公平。儘管2004年立院通過單一選區兩票制修憲案前，已對立委選制改變作過檢討與研究，「憲法評估小組」成立後，仍應對單一選區兩票制對政黨提名、選風、立委問政操守的影響，113席立委是否過少影響立院運作，展開深入的研究調查，並針對德國聯立制與日式兩票制加以比較。

另外，2006年綠營立委提出的修憲版本，均主張降低現行修憲門檻，扁政府亦曾透過輿論、學界大力宣傳「修憲門檻太高，阻礙民主改革」。然而，誠如馬英九所言，「修憲本來就不是件容易的事」，修憲門檻一旦降低，就算通過了也不具民意，因此，吾人建議，任何降低修憲門檻之議，都不應予以考慮。

至於涉及分離主義的修憲，從馬英九已宣示在其任內「不會搞兩國論或法理台獨」，並直指「制憲正名已超出修憲的界限，當然是改變現狀」看來，馬政府不至於推動任何有法理台獨之虞的修憲案。但過去七次修憲，包括與分離主義脫不了干係的總統直選、凍省、公民復決入憲，都是國、民兩黨聯手合作的結果，而這些修憲案的通過，也的的確確使台灣本土意識、甚至所謂的「國家認同」大幅增強，基此，吾人還是得提醒馬英九，民進黨雖盡失立法行政權，但並不代表它從此不能在修憲議題上有任何影響力。

民進黨大敗後的確需要一段時間重整，但從陳水扁貪腐失德，民進黨在立委選舉所得政黨票，以及謝蘇配得票均在四成以上可知，代表本土台獨政權的民進黨並未崩盤。尤其，民進黨已考慮刪除「排藍條款」，各派系又能在短時間內共推蔡英文參選黨主席，足見民進黨人不是完全沒有反省能力。反之，馬英九尚未主政，國民黨即因卡位內哄不斷，讓人不禁擔心兩黨角色互換後，不脫老大心態的國民黨，是否經得起在野的民進黨衝撞。

更值得注意的是，蔡英文4月18日登記參選主席時強調，要在不妨礙兩岸經貿交流下，取得「守護台灣主權」與「發展新中國論述」間的平衡，並「重新定義台灣的本土論述」，廣納融合各界對「台灣人」一詞的多重解釋。此番聲明顯示，民進黨新生代倡議的「國家建構」，已漸成為民進黨的主流，這比辜寬敏等老一輩堅持的「民族建構」來得更具欺騙性，亦在吸收外省、客家籍支援者上更有吸引力。霍洛維茲日前就表示，台灣總統選舉結果顯示，「台灣已大致克服省籍問題，雖仍有少數外省人較認同中國，但多數民眾對台灣已有國家認同，藍綠支援者已難以省籍區隔。」（見《中國時報》2008/3/28）。

吾人擔心，如民進黨能反省改革成功，又能建立一套可自圓其說之「國家建構」，馬英九光靠「憲法一中」、「不統不獨不武」、「一中就是中華民國」等主張，恐怕不見得能阻擋得住一心想搶回政權的民進黨，以迂迴轉進的「漸進式制憲」策略，再次發動修憲推進台獨。畢竟有不少台灣人接受了李扁長期的洗腦：中華民國憲法已不適合台灣所用，制訂一部合理、合身、合用的新憲刻不容緩。再說，民進黨在立院雖只擁有四分之一席次，但已達修憲提案人數，只要逮到時機，引用各種憲政學說，製造輿論，從民間出發，並結合國民黨內的本土派，並不難再次掀起修憲風潮。基此，吾人建議，取得空前最高民意的馬英九，除應在最短時間內，實現三通直航、建立兩岸共同市場、與大陸復談，並應全面終結民進黨在教育上所推動的「去中國化」政策，以及「文化台獨」運動。吾人相信，唯有快速扭轉台灣民意，讓台灣人在文化、歷史上認同自己是中國人，在政經現實上不排斥「維持現狀走向終極統一」，才能徹底解除法理台獨的危機，也才能確保反獨的國民黨繼續執政。

在李登輝及陳水扁的宣導下，主張憲改的人，似乎一直站在政治論述的制高點；反之，誰反對修憲，就是反對改革或保守派。馬英九在過去兩年已成功扭轉了該論述，並讓人民認清：修憲不一定會帶來改革，有時反而造成民主的倒退。吾人期許，馬先生執政後，可以實際行動，證明「行憲比修憲重要」。

儘管政府體制的調整不涉及法理台獨，但由於第七次修憲後，所有修憲案在立院通過後均須公民復決，因此任何一條憲法條文的更動，都將造成社會的大動員，也都有可能被有心人士詮釋為「台灣住民自決」。基此，吾人建議，除非真有迫切需要，並凝聚強大社會共識，馬政府還是應該避免修憲，以免造成政局不穩，社會不安，甚至可能愈修愈糟，為下一次修憲找到新的藉口。◆