從中美戰略與經濟對話看美國對華政策的變與不變

7月27、28兩天，中美兩國在華府舉行了眾所矚目的「戰略與經濟對話」。歐巴馬在開幕致詞中說，美中關係將形塑21世紀，它的重要性可與世界上任何雙邊關係相比。會後希拉蕊則稱這次對話已經為建立面向21世紀，積極、合作和全面的中美關係奠定了初步基礎。中美關係之重要，「對話」機制之不可或缺，躍然於話語中。

雙方在這次「對話」中達成若干共識，在會後簽署了有關能源、環境與氣候變化的諒解備忘錄(MOU)，並發表共同聲明。我們可以說這次對話標誌著中美關係正式進入一個新的里程碑，雙方關係雖然仍不脫既合作又競爭的本質，但雙邊關係將更為平等，溝通管道將更為暢通。這也反應國際社會的權力結構已經有所調整，中美二國共領風騷的局面會否形成雖言之過早，但一超獨霸的情況已經逐漸鬆懈。

就現階段而言，中美「戰略與經濟對話」機制的啟動，目的並不在解決中美之間糾結難解的諸多分歧，而是在創造並增進兩國間的互信，為兩國關係建構框架，為未來解決分歧打造更好的平台。今天中美之間的實力比例，一如20世紀剛開始的美英，如何調適心態，面對新的國際權力結構的轉變，雙方都要學習。

一　美國身段柔軟，給中共做足面子

歐巴馬與小布希即使在對華戰略上並無本質上的差異，但至少在戰術上是截然不同。這一方面是由於歐巴馬的風格與共和黨右派作風迥異。上任後他走訪阿拉伯世界、非洲、中南美等國家，面對不同立場的對手時，一貫身段柔軟，姿態低抑。二來是由於金融與經濟危機大幅削弱了美國在國際上的領導地位。這個危機的泡製者，在面對他最大債權國的中國時，豈能再以說教與指責的態度現身？因此，溫情軟語的假以顏色，隆重盛大的接待應對就在意料之中。

對美國來說，如何加強中美合作度過當前經濟危機，應是當務之急。在這樣的認知下，希拉蕊將已經存在於中美之間數年，雙軌運行的政治性「資深官員對話」(Senior Dialogue，大陸譯為戰略對話)與經濟性的「戰略性經濟對話」(Strategic Economic Dialogue)合併，將層次提升為「戰略與經濟對話」，由希拉蕊本人(以前為副國務卿擔綱)與財政部長蓋特納共同領銜參與，分別負責戰略與經濟對話。

中國人愛面子的毛病，美國人知之甚詳。這次「對話」，美國投其所好，做足面子，不僅歐巴馬親臨會場致詞，而且自歐巴馬、希拉蕊、到蓋特納，談話無不引用中國經典、成語或諺語。希拉蕊甚至在國務院外面以軍禮迎接到訪的對手，中共國務委員戴秉國。七位國會議員更打破往例，以「坐客拜行客」的方式，聯袂到中共下榻旅館拜訪中方官員。這些罕見的，不按常規的作法，目的只在逢迎來客。

這次為期兩天的會議，希拉蕊與蓋特納以首席與排名第二順位閣員之資，率領約半數內閣成員與會，中方也由副總理王岐山與國務委員戴秉國率領150名團員參與。層級之高，規模之大，都屬空前。由此可以看出，雙方都在刻意經營希拉蕊所說的這個「本世紀最重要的雙邊關係」。

二　經濟議題上美方立場有所軟化

看到上述場景，不僅令人感歎「有錢真好」！也想起已故外交前輩陳雄飛的名言：「尊敬是錢買的」，在外交上果然不虛。

雖然戰略與經濟議題都是這次「對話」的主題，但是論迫切性，解決經濟危機顯然更為重要。以往中美經貿談判，美方一貫高姿態，或指責中共操作人民幣匯率，造成美國對華貿易巨額逆差，或要求中共開放金融等服務業市場。但是這次「對話」中，美方卻絕口不提人民幣匯率問題。相反的，隨著中共持有之美國國債逐日增加，如今已換成中共在「對話」中強烈關切美元匯率能否維持穩定，會否損及中國所持美元債權。按截至今年5月，中共所持有的美國國債達到8,015億美元，雖然6月份中國減持了251億美元，但還是高達7,764億美元，加上其他政府擔保債券和機構債，中共持有的美元資產已經佔其外匯底存總額2.1兆美元的三分之二以上。

為確保美元不致大幅貶值，導致中國美元資產縮水，中國要求美方努力穩定美元匯率，盡量削減財政赤字，控制貨幣供給量。美方雖然承諾將逐步削減財政赤字，也不再提人民幣匯率問題，但為了減少貿易逆差，要求中方調整出口導向的經濟結構，鼓勵消費，往提升內需市場上走。雙方雖然都展現了善意，承諾會努力履踐對方提議，但是這些差異源出於雙方經濟結構的不同，即使雙方都有意改善，未必能立竿見影。

在經貿議題上，雙方意見一致的是，都認為刺激需求，是協助世界經濟脫離衰退的不二法門。至於如何對抗貿易保護主義，改革世界銀行與國際貨幣基金，增加發展中國家話語權等中方關切的問題，雙方其實頗有距離。不僅在貿易上雙方摩擦甚多，在改革國際貨幣基金議題上雙方更各懷鬼胎。為了求同存異，這些議題都只能點到為止。

三　戰略對話新議題突顯中美發展差距

中美戰略對話則是另一番場景：在過去的老議題，如朝核、反恐、伊核等問題外，又加入了氣候變化、清潔能源等新問題。老議題中，中美除對如何處理朝核問題較有交集外，在反恐與伊核問題上都各有立場。希拉蕊以尊重少數民族人權為由，沒有積極回應中方共同打擊東突的要求；中方也堅持，解決伊朗核子問題必須通過外交談判，妥善為之。

至於氣候變化與清潔能源，雖然也是當前國際社會需要積極面對的議題，但看起來似乎是美方刻意提出，藉以平衡美方在經濟對話上的不利處境。美國在高科技方面的優勢地位，使美國在這兩個議題上享有許多空間可以與中方周旋。

無節制的溫室氣體排放使氣候暖化日形嚴重，造成環境變遷，對人類的威脅迫在眉睫。因此，減少溫室氣體排放具有無可挑戰的正當性，而節能減排唯賴清潔能源。但是使用清潔能源成本甚高，發展中國家並不具備這樣的條件。

美國想要在經濟上再度引領風騷，有賴產業創新。清潔能源可能成為美國再起的關鍵。美國如能將清潔能源發展成為美國的重要戰略產業，再透過由美國主導制定的國際規範，迫使各國加強節能減排，由此創造市場需求，擴大美國清潔能源產品銷售，最終或可達成振興美國經濟的目的。

中國今天確實需要使用清潔能源，一者寄望可以提升能源使用效率，減少能源經費支出；二者可以減少溫室氣體的排放，改善本身與世界環境。在此一議題上中美兩國確有合作空間，但是此一構想的落實必須循序漸進，並考慮開發程度不同國家的不同處境。首先在節能減碳與經濟成長間要找到折衷點，方不至於對開發中國家經濟成長產生負面影響。其次，已開發國家與開發中國家的責任負擔要有所區別。但是美國顯然想以此議題來羈絆中國，抑制其經濟發展，並變相推行貿易保護主義。如此，中國將很難推誠合作。

事實上，美國眾議院已經在今年6月底通過了含有向進口產品徵收「碳關稅」的《清潔能源安全法案》，未來參議院會否支持這一法案雖未可知，但美國以這種手段變相推行貿易保護主義的傾向已清楚顯現，趨勢不利於中國產品對美出口。

截至目前，中美兩國在「碳關稅」議題上立場各異。中國認為此一做法違背了《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》所確立的「共同但有區別的責任」原則，雙方摩擦可以預期。

四　中美「戰略與經濟對話」運作前景

顯然，中美「戰略與經濟對話」機制的啟動是為了因應幾種變局。第一個變局是中國挾其龐大的經濟實力崛起，改變了東亞，甚至世界原有的權力結構。第二個變局是美國因為沉重的國際戰爭負擔與內部過度消費而國力式微，傷及其一超獨霸地位。第三個變局是西方，特別是美國過度槓桿操作的金融遊戲引爆全球性金融與經濟危機，使受傷相對輕微的中國成為全球經濟復甦希望之所寄。

這幾個變局導致美國不得不重新檢討其對華政策，因此有中美「戰略與經濟對話」的出現。這個對話機制能否長期運作繫於這些變局是長期趨勢還是短期現象。如果只是短期現象，則其對世界權力結構的影響不會太大。只有是長期趨勢，這些變局才會對世界權力結構產生根本性的調整，中美「戰略與經濟對話」機制的存在才有必要。

筆者以為這三個變局都會持續一段時間。中國對其發展機遇極其重視，全力拚搏，未來經濟成長即使無法達到兩位數，其成長還是會大幅領先美國。美國經濟雖然已經觸底，但是債台高築，赤字預算年年增加，目前還在大量印鈔，加上海外軍費支出難以削減，想要在短期內恢復經濟體質恐怕難如登天。至於這一波金融海嘯與經濟危機，被喻為百年僅見，許多國家的情況都還未有起色，能否在短期內復甦大有疑問。因此，中美「戰略與經濟對話」機制可以運作一段時期似可確定。

五　對話平台能否建立互信並解決分歧

中美「戰略與經濟對話」機制只是一個溝通平台，中美雙方，包括國際社會都未對這次「對話」成果有太多期待。理論上說，中國為世界最大生產國，美國為最大消費國，中國為美國最大債權國，美國為中國最大出口國，雙方如能精誠合作，有助於國際金融秩序重建，國際經濟復甦。問題是雙方利益互補的少，互斥的多。經濟上如此，戰略上也如此。

雖然利益互斥的國家間也可以維持某種程度的和諧，如美國與歐盟，經濟利益衝突的地方所在多有，卻不損其政治關係的和諧。中美之間則很難如此。因為雙方文化背景、意識型態、政治體制等的不同，形成雙方截然不同的價值觀，造成彼此溝通與瞭解上的困難，嚴重缺乏互信，雙方無時無刻的猜忌對方意圖，提防對方暗招。歐巴馬說，「中國有些人認為美國會制約中國的發展，美國有些人也憂慮中國的崛起。」此話不假。縱使中美都各自努力，要徹底拆除這道藩籬也不容易。

欠缺互信使雙方利益衝突難以解決，經濟危機又加深了貿易摩擦。中美之間的貿易問題，除了大幅逆差及上述可能開徵的「碳關稅」之外，美國今年還對中國祭出了「輪胎特保」，「油井管反傾銷反貼補調查」，還就原材料出口限制問題將中國告上世貿組織，又要求中國在化工、電子、機械、醫療器材等工業產品上減讓關稅，威脅到中國相關產業的發展。難怪中國商務部官員周曉燕說，中美已陷入「全方位貿易摩擦」。

戰略上的矛盾更多。美國的許多動作使中國很難不產生被圍堵的感覺。歐巴馬上台以來，希拉蕊在今年2月走訪了東北亞的中日韓，東南亞的印尼，八月走訪了印度，又到泰國參加了東盟外長會議。

訪問大陸只是為了穩住大陸，繼續持有美國國債並增購。日韓是美國的盟國，強化盟國關係理所當然。訪問印度時，簽署了美印防務協定及核能交易協定，同意加速向印度出口尖端武器及核能原料，顯然是出於聯印製中的考慮。參加東盟外長會議時，希拉蕊高姿態的說「美國回來了」，並與湄公河區域的泰國、越南、寮國、柬埔寨四國簽署「美湄合作」框架協議，刻意排除了也在大湄公河次區域經濟合作體系中的中國與緬甸。緬甸也就罷了，因為美國杯葛其軍政府。但是中美關係既然良好，為何不邀請中國參加呢？

美國的這些外交動作顯然是衝著中國而來，因為覺得中國在這些地區的影響力危及美國的利益。如果我們再進一步檢視美國在阿富汗、印度、東南亞、關島、東北亞這個弧狀地區的戰略投入日益加大，美日與美印持續不斷的軍演，就更能印證美國在戰略上對中國的針對性。更不要提慫恿南沙糾紛國製造事端，持續對中國沿海地區進行情搜等作為。

六　新平台有助於磨合中美關係嗎？

在對華政策上，美國內部一直有務實主義與戰略主義的爭論。小布希時代，戰略派主導對華政策，歐巴馬上台，風水似乎轉向務實派。但是歐巴馬與希拉蕊真的是完全的務實派嗎？答案其實在兩可之間。也許我們將之定義為「修正的務實主義」更為恰當。

為什麼是「修正的務實主義」？因為縱使歐巴馬與希拉蕊將中美關係提升為戰略派所一貫反對的戰略關係，或是希拉蕊所稱之「綜合性夥伴關係」，甚至平等對待，但是綜合性，或全面性的對華政策，也意味著在爭取中國合作解決世界經貿問題的同時，美國也用非經濟性的議題，如氣候、能源等來牽制中國，用系列的同盟與非同盟體系來制約中國，用人權、宗教、政治改革、少數民族等議題來分化中國。

歐巴馬在這次「對話」開幕致辭時說，中美之間不會在每個問題上看法都一致。希拉蕊也在對話舉行前夕在《華爾街日報》撰文稱：「我們必須坦白承認雙方之間的分歧，包括設立進行這些討論的合適場所。在努力使中國成為一個重要合作夥伴的同時，我們將繼續與我們在亞洲和全球的長期盟友及朋友密切合作，倚靠適當的國際團體和組織。」

從這些談話我們可以理解，美國不諱言中美之間存在分歧，「對話」機制旨在提供平台，嘗試經由溝通化解分歧。但超強做久了，發號施令慣了，美國即使放下身段溝通，也只是身段而已，立場與利益是沒得溝通的。美國期待「馴服」中國，「同化」中國。但是美國清楚這個任務太艱鉅，不一定能達成，因此不能不給自己保留另一個選項，那就是透過新老同盟及非同盟體系「圈制」中國。◆