中央與地方財政關係

「財政收支劃分法」是規範中央與地方財政關係之大法，也是每次行政區域有重大變革時，第一個浮上檯面的重大爭議點。然而「財政收支劃分法」從1951年公佈施行外，雖歷經8次修正，僅1999年因精省而配合修正外，余皆微小變動。除因該法為中央與地方財政關係之大法，修正不宜過於頻繁外，其主要原因實為在總稅收規模固定下，修正內容不外乎為中央與地方間之垂直財政重分配，或是地方政府間之水平財政重分配，無論是何種重分配皆為零和賽局而非Pareto Improvement ，永遠都有吃虧的一方，也因此每次修法皆難以達成共識。

地方財政問題－收入面－地方財源不足

1999年之財政收支劃分法修正，制度上作了重大的變革，然而卻從未改善地方政府之財政問題。地方政府的財政問題可從收入面及支出面分別予以分析，收入面為典型的「既患寡又患不均」，支出面則為人事費及社福支出導致歲出僵化且居高不下。

在患寡方面，一般地方政府的財政自主及自足程度偏低。有些縣市如澎湖縣、台東縣、花蓮縣等即使將其轄區內征起之所有稅賦全部收歸己有，亦無法支應其財政基準需求。在不均方面，又可分為垂直不均及水平不均，中央政府之收入佔全國財政收入支出之比重超過70%，為垂直不均（黃耀輝，2002）。在水平不均方面，除北高二直轄市、台北縣（現為準直轄市）、台中市、及金門縣等五地方政府之自有財源比超過70%，其餘大部分皆低於50%，其中又以連江縣、台東縣、花蓮縣及澎湖縣較低。

蔡吉源(2000)認為台灣的財政體制屬於「中央控制—地方依賴」模式，包括租稅的種類、範圍與稅率高低，許多重要之規費與罰款如何收取與金額都由中央管制。而財政收支劃分法正是規範中央與地方權責劃分及租稅種類與歸屬之最重要法律，該法硬性規定各級政府稅目，造成稅課收入很難因應社會經濟轉型或地方居民需求而有所增加或改變。

根據統計2008年全國各項賦稅之實征淨額，共計1兆6,800億元，其中最大宗收入為所得稅，高達8,350億元，約占所有賦稅收入的43.75%。其次為營業稅2,440億元，貨物稅1,267億元，證券交易稅906億元，以上四項大宗租稅皆為國稅，佔全國各項稅賦實征淨額之77.16%。地方稅部分，最大宗為地價稅591億元、土地增值稅570億余元、房屋稅553億余元及使用牌照稅533億余元，這四項租稅系地方政府最主要的賦稅收入，僅佔全國各項稅賦實征淨額之13.38%。

地方政府無大額租稅收入是造成地方財政無法自主的主因。全國賦稅收入歸屬中央政府的國稅收入為1兆1,906億元，占70.87%。由中央主導分配給各地方政府的中央統籌分配稅款1,908億元，占11.36%，兩者合計高達82.23%；其餘2,986億元為地方政府自主的地方稅收，僅佔全國賦稅收入的17.77%。而諷刺的是，往年地方政府租稅收入中最大宗為土地增值稅 ，而該稅為機會稅，卻受景氣波動影響甚鉅，況且地方稅之稅目具有高度穩定性但極度缺乏成長性。

2002年頒布實施「地方稅法通則」及「規費法」系以充裕地方財源、提高地方財政自主性以落實地方自治為立法宗旨，但在施行至今6年餘，乎未能如預期開闢稅源，以裕庫收改善地方財政惡化，其立法宗旨提高地方財政自主的效果並未達成。探究其原因為行政執行的配套不足，例如缺乏稅率調整彈性；徵收之稅目有限、欠缺自動開徵之獎懲配套措施；課徵新稅可能引發以腳投票行為及影響未來選舉勝負等政治因素。

地方財政問題－人事費用及社福支出

進一步分析地方政府之歲出預算內容，即可發現「人事費用」為造成各地方政府預算僵化之罪魁禍首。2007年各級地方政府歲出決算總額8,525億元 ，扣除各鄉鎮市之補助及協助收入259億元，地方歲出決算淨額為8,266億元，而各級地方政府人事費決算數高達4,404億元，佔地方歲出決算淨額之比率為53.27%。再者，因鄰近地區之社會福利支出具有強烈之示範效果，使得各地方群起傚尤導致社會福利給付支出持續增加，復因人事費負擔沈重，造成歲出結構逐漸僵化，進而強烈排擠攸關未來發展之經濟建設資本門預算，亦使稅收成長有限。

綜觀財政收支劃分法之規定，使地方政府之財政收入自始即呈現先天發育不全，再加上中央與地方職權劃分不清，地方政府人事費用沈重、社福支出逐年增加、排擠經濟發展支出等因素造成後天之營養失調，地方政府財政狀況陷入惡性循環，每況愈下。

兵家必爭之地－中央統籌分配稅款

由於各地方政府地理環境及資源稟賦不同，因此為調劑地方間之盈虛，達成財政水平之公平，參照日本地方交付稅制度而創設中央統籌分配稅款。依據現行財政收支劃分法對中央統籌分配稅款之規定，其稅款來源為貨物稅的10%、所得稅的10%、營業稅扣除統一發票給獎獎金後的40%。至於遺產贈與稅在直轄市征起收入，50%屬於國庫，另50%屬於市庫；在縣（市）征起收入，20%歸國庫，80%屬於該鄉（鎮、市）庫。

依據2009年中央政府總預算推算中央統籌分配稅款總規模為2,001億元，其中43%分配給直轄市及準直轄市，39%分配給縣市，12%分配給鄉鎮市，6%為特別統籌，並設計了一套相當複雜之分配公式來計算分配之數額。各地方政府獲配數佔其年度歲入預算數之平均約22.1%，比例相當重要，遂成為兵家必爭之地。

中央統籌分配稅款的話題在本次縣市單獨升格或合併升格中，再度被炒熱，主因實為台北縣升格準直轄市之前車之鑒所致。台北縣在2007年10月1日前原為縣市層級，故其中央統籌分配稅款參與39%之縣市分配，年獲配98億元。該縣於升格準直轄市後 ，中央統籌分配稅款改為參與直轄市之43%分配，次年獲配344億元，大幅增加246億元，增加幅度達2.51倍。在這種保障直轄市之制度設計下，在財政開源方面早已無計可施之各縣市莫不投入升格搶錢大作戰，因為升格即代表了財源暴增。

財政收支劃分法修正

前面大致上介紹了財政收支劃分法的缺點。誠如前述，財政垂直重分配不可能在短期內進行重大變革，故學界也將焦點放在中央統籌分配稅款之改革上。而過去分析討論中央統籌分配稅款文獻極多，主要之批評歸納則為財政能力之衡量不夠完整、財政努力與財政貢獻之誘因不足、比例入法形成僵化以及最重要的一點：現行統籌分配稅款規模過小，無法滿足地方基準財政需求。

雖然學界及政界詬病不斷，但財劃法遲遲未見修正，然而在台北縣升格準直轄市及馬政府上台後，出現重大的轉折。台北縣升格準直轄市後，因中央執意將台北縣直接加入原本北高之43%直轄市分配中，致使台北市及高雄市獲配數大幅降低，為避免三方皆輸的情況下，台北縣與台北市遂聯手推出財政收支劃分法修正草案，其重點在於「把餅做大」、「公式入法」、「每新增一（准）直轄市，提撥所得稅10%入中央統籌分配稅款」等。而後，2008年5月20日馬總統就任，因其擔任過台北市長，故深明財劃法之重要性且於台北市長任內亦推動過財劃法修正，故指示財政部盡速研擬財劃法修正，該部旋即邀集各地方政府首長共商修正事宜，提出修法草案。

規劃草案之第一重點即為「把餅做大」。中央統籌分配稅款之稅源改為營業稅扣除相關費用後的全數、煙酒稅扣除稽徵費用及直接分成款項後之其餘收入、以及所得稅的10%作為中央統籌分配稅款，再與一般補助款做結合，釋出963億元下放地方政府。「分餅方式」則改為90%按公式分配，其中85%優先彌平各直轄市與縣市基準財政收支差額(皆站在同一水平)，餘數按財政努力分配；另15%按基本建設需求分配。至於全數的6%系作為修正施行前既有財源保障之彌補財源，4%做為地方財政調節款。改由縣市政府訂定鄉鎮市分配辦法與款項，交由財政部直接撥款。

另外制度設計上兼顧「撙節經費誘因，避免浮濫支出」、「導入租稅努力指標，激勵地方開拓稅源」及「保障地方政府財源只增不減」。對於地方財政的改善應可謂是一大利多。

比較財政收支劃分法草案內容與日本現行地方交付稅制度，就基本財政收支之計算部分而言，日本之地方交付稅之收支計算相較我國修正案內容更為複雜，因其除衡量基本支出外，外加各項公共服務之單位成本及極為複雜之係數調整。就稅源部分而言，日本地方交付稅稅源來自所得稅、法人稅及酒稅之32%、消費稅之29.5%及香煙稅之25%，相較我國修正案內容之稅源種類約略相當。其分配方式則兩國約略相當，皆優先彌平基本財政收支差短。而我國則新增財政努力之誘因部分則優於日本之地方交付稅制。

然而該修正草案在行政院多次遭到行政院主計處之阻撓，因此並未送至立法院審議。而後，2009年4月地方制度法修正草案通過，同年7月行政院通過台北縣（單獨升格）、台中縣市、台南縣市、高雄縣市於2010年12月25日昇格為直轄市，而財政收支劃分法勢必再度配合修正。

把握良機，徹底解決地方財政問題

整體而論，在「餅多大」與「怎麼分餅」問題上打轉，則地方財政問題永無解決之日。應全面檢視相關財政法律，完整配套修正，方可徹底解決地方財政問題。當務之急應為配合行政區域重劃工程，先確定「權」，即找出中央與地方職能之合理明確劃分，才能精準的計算出地方政府應負擔之基準財政支出規模。而後再分「錢」，讓「權」與「錢」能相符，即滿足地方之基準財政需求。第三階段則為建立完整補助制度，導引地方政府走向正確之方向及培養財政自主。例如，若地方政府欲增加經濟發展之支出時，中央政府可提高補助比率，但若地方政府欲增加社會福利支出時，則要求地方政府提高財務負擔，必須自行籌措大部分財源。

如此一來，地方政府將因受到鼓勵而將支出重點放在經濟發展上。就長期而言，將對鄰近都市之各種產業產生互補性，若能進一步善加利用各區域及各產業之外溢需求，未來將可帶動自身及鄰近地區之經濟發展，推動全國之經濟成長，而於可預見之未來反饋於財政收入之增加，有效達成財政自主。

再者，修正「權」的時候，應該重新思維由下而上的制度改革，以民為本的施政理念，明確且合理的劃分中央與地方權限，例如國民義務教育、警政、消防等具有顯著外部利益及外溢性；社會福利措施則具有示範效果，在地區間會有競相追高性，此部分或可研議由中央政府統籌辦理並負擔。修正「錢」的部分，除修正財政收支劃分法以外，地方稅法通則及規費法亦應配套修正，才能使得地方政府能真正朝向自給自足。

2010年12月25日，台灣將出現5大直轄市，此一重大變革將寫下區域經濟整合及地方制度之歷史新頁，各項規範中央與地方之法律已不得不修，中央與地方應把握機會針對地方財政問題敞開心胸促膝長談，藉此建立夥伴關係。中央政府應對地方政府之財政努力予以重賞重罰，以徹底建立激勵誘因，而地方政府則應以財政自主、自我負責精神努力充實自有財源。而各級政府皆應遵守財政紀律，健全財稅制度，切勿任意減稅侵蝕稅基並致力提升公共支出效率，才能真正達成以財政支援建設，以建設培養財政之目標。◆