澳門回歸十週年　一國兩制與台灣

1999年12月20日，江澤民主席在澳門回歸的儀式上說：「一國兩制在香港、澳門的實踐，已經並將繼續為我們最終解決台灣問題發揮重要的示範作用。中國政府和人民有信心有能力早日解決台灣問題，實現中國的完全統一。」該話等於昭告天下，澳門回歸後，台灣就變成中國完全統一的唯一剩餘議題。在此澳門回歸屆滿十年之際，吾人應針對兩岸新的形勢，再度探討「一國兩制」在台灣實踐的必要性與可行性。

李登輝、陳水扁污衊「一國兩制」將使台灣被「矮化、地方化」，顯然是拒絕承認「兩岸同屬一中」。馬英九承認「九二共識」，卻堅持「一中各表」，「不統不獨不武」，維持現狀。台灣與海外學者則紛紛提議，以邦聯、國協、一中屋頂、歐盟或聯邦模式來解決兩岸問題，就是不提「一國兩制」。本文試著回應各方批判，且對「兩制」內涵提出粗淺意見，希望能拋磚引玉，引發更多討論。

一、「一國兩制」vs.「維持現狀」

馬英九為澄清《亞洲華爾街日報》12月14日刊出之專訪中的「統一看未來十年兩岸發展」是誤報，15日接見美國西東大學教授楊力宇時，重申其兩岸政策是「不獨不統不武」與維持現狀。楊力宇會後還轉述，他問馬英九維持現狀是否就是「維持台灣實質獨立現狀」，馬並未否認。（《聯合報》12/16/2009）此事件再次證實，馬英九在兩岸方面的發言，每一次都是「進一步退三步」。2005年底馬英九主動對《新聞週刊國際版》說「統一是國民黨的終極目標」，但見綠營批評，立即於隔年2月登報表示「尊重台獨選項」。馬英九這種前後不一、搖擺不定的態度，暴露出其缺乏中心思想及抗壓力，結果是想討好天下人卻總是得罪天下人。

誠如《聯合報》12月16日「短評」所言，「兩岸目前的主要課題是『現狀難以維持』」。無人不知，「現狀」本身不斷在改變，「維持現狀」聽起來中性，卻只是一個模糊的選擇，更顯示出人們對未來走向的不確定感。過去20年李扁曾拿「維持現狀」當作罩門，公然袒護與縱容台獨勢力，排斥與打擊統一力量，使「台灣主體論」成為主流民意。重新執政的國民黨，若只想在經濟上得利，在政治上堅不妥協，那「維持現狀」不也成了「以拖待變」、「拒統」的藉口！另外，近來海內外政論家皆認定，經過扁案，以及中美實力接近與兩國關係改善，台獨勢力已一蹶不振，不可能再興風作亂。筆者不敢如是樂觀。且不說政黨輪替恐將是台灣的常態，扁自誇他「把藍營綠化了」，難道沒有一點道理？如馬英九確想「維持台灣實質獨立現狀」，那又與林濁水的「穩健台獨」有何差異？

有人問，錢其琛說「一國兩制是維持現狀最好的辦法」，只是北京所許諾台灣的，台灣都已經擁有，誘因何在？統一到底有何好處？筆者以為，從過去兩岸關係的幾度起伏轉折可知，只要兩岸一天不統一，什麼事都可能發生，台灣也將永遠處於不穩定、不確定之中！中國也將永遠受制於美日的「以台制中」策略！身為台灣的中國人，豈忍見到兩岸長達60年的分離持續下去？豈願每逢選舉，就得面對統獨對立、省籍矛盾等社會分化現象嗎？更豈不擔心有一天做不成中國人？

又有人問，兩岸已三通直航，如再簽署ECFA，允許陸客自由行，那不就等於實質統一，何須談判統一，或以法律規範「一國兩制」？台灣學者王曉波認為，統一後的「一國兩制」將是「現狀的合法化」；但由於台灣人民未對中華人民共和國憲法第31條所制定的特別地方行政區行使過同意權，因此兩岸人民應協商制定新的國家憲法，列出「台灣專章」，規定「一國兩制」。這個主張得到不少台灣人士的支持。前立法院長梁肅戎生前呼籲，兩岸應召開「國民會議」，制定「新憲法」，明訂憲法範圍包括台灣及大陸，讓台灣民眾因「一國兩制」受到憲法保障而安心。倡議統合論的學者張亞中亦提出「一中三憲」，主張在兩岸既有的憲法之上，另立「第三憲」。

大陸學者普遍認為，兩岸統一必須以法律規範之，也贊成由兩岸共組委員會來協商相關事宜。中國社科院台研所謝郁月前在「兩岸一甲子」會議上指出，「兩岸和平協議應是兩岸在尚未統一的情況下，為確保兩岸關係和平發展、為兩岸最終邁向和平統一創造條件的階段性協議，並非最終解決兩岸問題的終極協議。」筆者也認為，和平協議不涉及統一模式，當然不是終極協議；台灣《基本法》（暫定）如同憲制文件，效力及於全中國，涉及層面極廣，攸關所有台灣人的權益與中國整體的發展，必須從長計議，經過周詳精細的研討與準備。筆者建議，在兩岸協商統一協議前，台灣可先由專家學者、各行各業代表，擬定具體可行之草案。

二、「一國兩制」vs. 「一國良制」

為「一國良制」敲邊鼓長達十餘年的陳長文律師，在11月台北舉辦的「兩岸一甲子」會議中，再度發表《創兩岸新局在良制非兩制》論文，強力推銷 「一國良制」。亞太基金會董事長趙春山，也在刻意呼應上海智庫章念馳的「兩岸發展關係應先易後難、先經後政，要耐得住寂寞」主張時表示：大陸強行推銷「一國兩制」，台灣人民不會接受；兩岸目前無法侈談統一，主要因為雙方存在嚴重的制度性差異。（《聯合報》民意論壇11/26/2009）

「一國兩制」的精神與宗旨，正是以法律保障台灣民眾在統一後繼續保持現有的生活方式及政治制度，因此，堅持「一國良制」或以「雙方存在嚴重的制度性差異」拒談統一，透露出好幾層問題。

第一、是沒弄清楚，也不想弄清楚「一國兩制」內涵，主觀上認為只要是大陸提出的，一定有其陰謀。其實「一國兩制」自1980年代初期，鄧小平為解決台灣問題提出後，大陸當局就認真地將其出台理由，與其他各制的比較，以及在台灣實踐與港澳不同之處，透過1993與2000年兩次對台白皮書、1995年「江八點」，以及2001年錢其琛提出的「錢七條」，說得很清晰。只是台灣當局從未回應，還嗤之以鼻。

第二、不相信北京會落實「兩制」。很多人批評港澳「一國兩制」：「一國是真，兩制是假」、「擴大一國，壓制兩制」，暴露出他們根本不是反對「兩制」，而是拒絕接受「一國」。既是「一國兩制」，「一國」是必然的，「主權」是不能談判的。至於「兩制」是否落實，仔細觀察港澳實踐，即知不僅兩地特區政府依《基本法》照本宣科，北京政府更是謹守分寸，界線分明。例如，回歸後，香港沿用英美法，不但訴狀得用英文寫，打官司也得請小律師（solicitor）與大律師（barrister），這種連美國都不採行的繁複訴訟程序，其實不便民，但因延續前制，維持至今。又例如，香港沒有死刑，有別於兩岸法律。至於備受質疑的香港政制改革，批評者刻意不提中英1980年代初談判時，香港所有議員都是委任的，《基本法》採用循序漸進方案，有其社會背景。再說，香港在決定2017年特首、2020年立法會普選後，該批評聲浪已失去力道。台灣選舉經驗豐富，自可維持，只是如何改善選風，選賢與能，令人期待。

第三、民主的真諦在於尊重不同的思想與生活方式。長期以來，歐美國家對於採行不同政治制度，或有不同宗教信仰的國家任意指摘，甚至藉此干涉他國內政，到處搞「顏色革命」，才是不民主。同理而言，2,300萬人堅持13億人接受其制度，也算不上是民主吧！尤其，從扁案涉案人數驚人，12月初縣市長選舉期間就有174位因賄選買票被收押看來，普選不等同於民主，民主若無有效的監督機制，貪污腐敗也難以杜絕。再說，大陸地大人多，城鄉差距仍大，教育程度亦有待全面提升，佔人口8%的55個少數民族又集中在約40%的土地上，要實施全面選舉，必須循序漸進，穩健落實，以免影響國家的穩定與發展。再者，據楊力宇12月15日轉述，他追問馬英九大陸民主化之後，兩岸是否有統一條件，馬英九回說「要由台灣主流民意決定」，可見民主始終只是台灣「拒統」的藉口。

三、「一國兩制」vs.「一國兩區」

馬英九反對「一國兩制」，卻主張「一國兩區」。他早在2005年就說：兩岸「既非一邊一國，也不是兩個國家，而是一國兩區」，2008年9月接受墨西哥《太陽報》訪問時又表示：「雙方是一種特殊的關係，但不是國與國關係」。

「一國兩區」並非馬英九所創之新詞。1990年7月，時任行政院長的郝柏村在立法院施政報告時說，台灣將實施「一國兩區」。1991年4月台灣首度修憲，在增修條文序文中寫明修憲是「為因應國家統一前之需要」，又明訂兩岸關係為「自由地區與大陸地區」。之後雖再經六次修憲，上述二者始終未變更過。因此，中華民國憲法不僅有「終極統一」目標，也標示兩岸為「一國兩區」。

馬英九在十多年後再拋出「一國兩區」，除想表示遵守「一中憲法」外，大概也認為「兩區」可突顯台灣與大陸是兩個對等的實體，而非中央與地方。只是，兩岸人口與土地比太過懸殊是事實，中國的綜合國力已超日趕美，國際地位已提升至與美國平起平坐也是事實，再加上「胡六點」已正式提出「兩岸問題不是領土和主權的分裂，而是內戰遺留並延續的政治對立」，馬英九若想為台灣人民爭取實質的利益，也為台海帶來真正的和平穩定，就應該放下「反共」與「中華民國情結」，先與大陸開啟政治對話，結束兩岸敵對狀態，再好好想一想如何讓「兩岸復歸統一」。

退一萬步言，顧名思義，「一國兩制」指的正是在一國之下的兩個地區，實行不同的制度。馬英九既承認「一國兩區」，又有何理由反對「一國兩制」？除非台灣民眾有機會正確瞭解「一國兩制」內涵，馬英九的「一國兩區」說，恐怕也難以被台灣人所接受！

四、「一國兩制」vs. 邦聯、聯邦

邦聯與聯邦兩者皆為主權單位自願組合的體制。邦聯的成員國可維持本身的主權，通過協議，逐步交出部份權力，歐盟就是一例。組成邦聯的最大動機，通常是要統一國防與外交政策和執行機制，但歐盟的組成則是經濟先於並大於政治動機。另外，邦聯通常容許成員國保留退出的權利，退出時不需其他成員國的同意，埃及與蘇丹就曾有此經歷。

聯邦制國家由各個聯邦成員組成，在聯邦國家成立之前，聯邦成員國是單獨享有主權的政治實體；在組成聯邦制國家時，聯邦成員單位把部分權力讓渡給聯邦政府，同時保留部分管理內部事務的權力。在聯邦制下，軍事與外交必須統一，美國各州就不擁有任何國防與外交權力。又由於聯邦政府可通過全國性立法與經濟手段，威脅利誘州政府放棄原有權力，導致聯邦政府的權力愈來愈大，各州政府的權力則愈來愈萎縮。

綜上，聯邦與邦聯制雖有差異，但兩岸不論以聯邦或邦聯方案解決，恐怕都得先認定台灣與大陸是兩個「主權獨立，互不相干」的單位。香港一國兩制研究中心前總裁邵善波就認為，以聯邦／邦聯方案解決兩岸問題，不是尋求統一，而是爭取「聯合」。他說，台灣可以對等的身份、地位來談判，但兩岸作為一個主權國家的兩個部分，是不會亦不能因為談判策略而改變的。（邵善波《一國兩制與聯邦／邦聯制的自治程度比較》2002年3月深圳）

其次，如采聯邦制實現兩岸的統一，不僅意味著中國單一制的國家結構必須改變，也意味著大陸各省以及港、澳與北京政府的關係，都要按照聯邦制來處理，這不僅影響層面太大，而且也不可行。再比較聯邦制與「一國兩制」，即可發現前者成員的自主權遠遠不如港、澳，對想要保持現制與自主權的台灣更為不利。

為使台灣版的「一國兩制」超越「港澳版本」，「給予台灣對等感」，北京學者王英津提議，聯邦制下的分權關係、成員的自治性質、聯邦與成員的平等關係等三方面值得借鑒。他認為，如台灣享有的自治權具有聯邦制下的分權性，而非港、澳授權性的自治權，台灣地區領導人就不必向北京政府述職，基本法（暫用）可由台灣人民自行制定，聯邦（中央）政府亦可由兩岸重組，而非現行的中華人民共和國政府。（王英津《關於「一國兩制」台灣模式的新構想》，《台灣研究集刊》，2009年第2期，總第104期）

據筆者所知，「一國兩制」不只是符合兩岸並存、單一制國家的唯一統一方案，其可貴之處就在於它很有彈性，有足夠的法理空間，處理、解決兩岸政治對立的成因與現狀，能讓台灣在有尊嚴的情況下與大陸「復歸統一」，也能依據台灣的現有制度維持現狀。關鍵在於台灣當局必須接受「兩岸一中」，必須開闊胸襟，抱持「求大同，存大異」的原則，以民主的機制，與大陸平等協商！

五、抗拒拖延 vs. 掌握先機

綜上，馬英九既然接受「一中」，主張「一國兩區」，就不該繼續抱持「台灣不是香港，不能接受一國兩制」，或「即使香港一國兩制實施成功，台灣也不能接受一國兩制」的態度，而應該主動讓民眾瞭解「一國兩制」內涵。吾人也應主動掌握先機，就自己在台灣生長的經驗，對台灣歷史與現狀的瞭解，提出符合大多數台灣人民利益的建議。以下是筆者的個人意見，謹供參考指正：

（一）外事與國際活動：港澳回歸後，原有的絕大部分多邊國際條約繼續適用，又作為中國代表團成員，參加了多個只有主權國家才可參加的國際組織。香港特區護照也得到近百個國家接受以免簽證入境。統一後，台灣可以繼續自行簽發護照，維持原有的國際條約。大陸的171個邦交國可在台灣設立領館，為台灣人服務，台灣亦可以「中國代表團成員」、「兩岸共一席」、「一國兩席」等可行方式，參加聯合國及由主權國家組成的國際組織。台灣亦可把省下的金援外交經費，用於社會福利及教育文化上，造福台灣人民。

（二）司法權：港澳回歸後，兩地保持獨立的司法制度，唯在涉及《基本法》內中央與地方關係案件時，法庭須先取得人大常委會的解釋。這種自治程度類似歐盟，但遠比美國聯邦制度高得多。在美國，各州雖有獨立的法院，但只要案件涉及聯邦法律與憲法，終審權均在聯邦最高法院。統一後，台灣因自治權範圍極大，涉及兩岸權力分配案件自將極少，可望擁有幾近完全的司法權。

（三）台灣居民與出入境管制：有人擔心，統一後，大陸人將隨意進出台灣，甚至搶台灣人的飯碗。有此想法者顯然不知，港澳對大陸人定居有清楚的資格限制和限額，連觀光客都受限於嚴格的簽證規定。統一後，凡未持有台灣國民身份證的大陸人都必須受制於兩岸出入境政策。只是現行不人道的依親規定應有所調整。

（四）選舉與政黨制度：台灣的普選制度與政黨政治已行之多年，自可保留。筆者期待，在沒有統獨對立的社會氛圍下，政黨之間能以廉能進行良性競爭，選民也能選賢與能，台灣政治變得清明有效率。另外，台灣人可公開公平地參與內地的政治活動，發揮所長。香港選出的行政長官要由中央政府任命，這是承襲英治時期的做法。大陸各省人大選出的省長無需由中央任命，台灣普選產生的領導人應也無此必要。

（五）財政與經貿：港澳除保持財政獨立，實行獨立的稅收制度，貨幣金融制度，繼續實行自由貿易政策，以單獨關稅區開展對外貿易，又先後與內地簽訂CEPA，提升港澳經濟。港澳不向中央繳稅，北京也不向港人澳人徵稅，這與邦聯及聯邦都有根本的分別。聯邦稅收在美國占很大的比例，邦聯也有賴成員財政上的支持。統一後，台灣維持其獨立關稅區的身份，自行管理出入口貿易，獨立與第三國訂立貿易商務協定，這些都不是聯邦制下的州政府能擁有的權力。

（六）國防：根據「錢七條」，統一後，大陸不會在台灣駐軍，台灣也可保留本身的軍隊。這將是「一國兩制」的新課題，未來兩岸雙方得在維護國家安全的部署和分工上，取得默契並建立機制。依筆者看，台灣從此不應再向美國購買軍備，並應廢除徵兵制，協助職業軍人提早退休轉業。

六、結語

中國的和平崛起壯大，已為兩岸和平統一提供了客觀條件及物質基礎，「一國兩制」在港澳的成功實踐，也使兩岸「復歸統一」的模式有了足以參考的實證。「要有支持統一的選民，才能有主張統一的政黨與政治人物」，固然言之有理，但馬英九在2008年大贏265萬票，本應帶領以選票唾棄台獨政黨的台灣社會走出困局，亦有引領民意走向正確方向的政治責任。吾人期待，馬英九在兩岸政策上更有魄力與願景，除繼續落實兩岸合作互利的經貿政策，也應早日開啟政治對話，構建兩岸和平發展的法理框架。 ◆