主權觀念在「兩岸復歸統一」中的作用與發展

主權觀念的產生與國家的建立

觀念的出現是為了解決問題，或者為問題的解決提供基礎。

主權作為一種觀念，就是要解決特定時空條件下的問題，或者為尚待解決的問題，提供可以解決的途徑。

當君權神授的想法統治歐洲大陸時，為了要區別出國家的個別獨立存在，就需要新的主權觀念來為個別國家的存在提供解釋，以便國家能和教廷或者其他宗教團體、世俗組織有所區別。

當俗世開始質疑神權，君權神授的觀念已經無法說服人心時，為了使國家的獨立存在得到普遍的承認，把國家主權的觀念架構於虛擬的政治契約理論之上，就遠比把主權架構於神權、或者羅馬教廷之下，更能得到同時代的普遍認同。

主權觀念為歐洲國家的獨立提供了可被接受的解釋。但是把主權觀念解釋為至高無上的權利，進而要求全體國民服從這種絕對的觀念，不僅是把觀念轉化為實體，也有悖於支撐主權的政治契約理論。

在主權觀念支撐下，現代的國家觀念得到進一步發展。從前絲路時代，中國與西方國家商旅交互往來，不需簽證，不用護照；而主權觀念發達後，在現代國家間的往來，就必須遵守明確的規範。今天，英國人要到中國就必須先有護照，再辦簽證；而從前只要把軍艦開來就可以長驅直入。主權說明了國家存在的事實，這種事實也同時賦予本國國民特殊的身份，這種特殊身份以國籍的形式出現；有該國國籍的國民，依照主權在民的觀念，就擁有該國的主權。

主權觀念的發展與變化

主權觀念是為解決問題、釐清問題而產生，主權觀念不應該成為解決問題的絆腳石，而應該是為問題提供解決的方法和方向。對主權觀念的解釋不能不顧及人民的幸福；如果對主權所做出的解釋會帶來戰爭，這樣的主權觀念就必須受到修正；如果過去的主權觀念無法解決現在的問題，這種過時的主權觀念就必須加以改造。

主權觀念不是物質性的實體，而是人們解決問題的方法；時代改變，問題不同，不同的方法會帶來不同的主權觀念，而使主權觀念的內容得到更大的充實，雖然有時也會帶來更大的誤會。

在現代國際社會中，對國家的認識是藉助於主權觀念，承認對方的主權就是承認對方是一個國家；不承認對方是國家，就是否認對方擁有主權。

傳統上認為主權是對特定地域、人民、或個人所施展的至高無上、排他的政治權威。主權是國家最基本的特徵之一，對主權的宣稱常見諸於憲法或基本法中。

傑拉爾德（Gerald C. MacCallum）認為在傳統上，主權受到重視的主要背景是：（一）政治社會及其政府與其他政治社會及其政府間的關係；（二）某些政治社會與其政府的關係。第一項所強調的主要特質是獨立，第二項的特質是至高無上的統治權利。（Gerald C. MacCallum，《政治哲學》，台北桂冠，1993年，頁213）

主權的觀念有效地確定國家的獨立，但是人類社會的複雜性和歷史發展讓主權的觀念更加豐富，也同時讓主權觀念多樣化。傑拉爾德指出在邦聯或者聯邦中，哪些社會團體有主權，哪些沒有，並不是很容易能得到共識。譬如，美利堅合眾國是一個聯邦政府，應該擁有至高無上的權利，也就是主權；但是在這個合眾國中，人們可以聽到不少有關「擁有主權的內華達州」或者「麻薩諸塞主權州」的說法。傑拉爾德認為內華達和麻薩諸塞實際作為一個有主權的政治社會的範圍，可能並不是完全清楚。而歐洲經濟共同體（今天的歐盟）與其成員國在主權關係問題上，也與傳統的主權觀念有所差異。

傑拉爾德指出，對於主權觀念難以有共同的理解，是因為歷經許多世紀與不同文化所造成的結果。「當我們正闡明一個業已存在的概念，和當我們正創造或約定某種新東西的時候，這種情況的出現和發展使我們在試圖分析這種思想時未必有把握。」（《政治哲學》，頁213）

當我們為了解決現實問題而訴諸主權觀念時，就必須把握問題的特質，由問題的特質來確定主權觀念的基礎，才能有效地回應問題的挑戰。每個時代有不同的問題，為解決現實的問題，就必須發展國家的主權觀念，而在發展國家主權觀念時，對於舊有的觀念必須有所繼承，也有所揚棄。

要解決當前的兩岸問題，就必須繼承主權在於全民的觀念，也必須揚棄治權等同主權的觀念；我們必須以主權在於全民的觀念，來看待兩岸自1945年以後復歸統一的事實；而從治權與主權的區分來看待1949年以後兩岸政令不同的事實。

兩岸之間不是國與國的關係

知識的形成來自於對問題的瞭解和回答，而對問題的解答來自於對問題的探討；對問題的探討，除了必須對現象進行觀察外，也必須賦予現象恰當的名稱並予以特殊的規範，既依名（普遍的概念）也要循實（特殊的現實）來進行不同概念的分析和綜合與應用，以建構完整的方法來解決現實中的難題。

如果台海兩岸確實存在著統合問題，對於這個問題的瞭解，就不一定能套用外國的模式，不論是東西德、或者歐盟國家。不同的文化、地理、歷史背景，會使看待問題與解決問題的方法出現差異。

認為兩岸人民彼此都擁有共同的主權，就是肯定了兩岸主權統一的狀況，而尚待統一的就是治權歸屬；認為兩岸各自擁有獨立的主權，那兩岸的整合就是合併；如果合併的方式是透過威脅逼迫，這樣的合併就是併吞；而如果一方曾經為外國搶奪，爾後再經祖國救回，那這種政治社會的整合就是回歸。

對兩岸問題的解答必須透過主權觀念來澄清問題的性質。主權是依附於擁有主權的人民；而確定人民是否擁有主權，就必須由身份的歸屬來決定，也就是確定國籍的有無；有該國國籍就有該國主權。對於國籍的表明，在國內常以某種身份文件表示，而在國際間就是以護照的形式來表達。

中華民國的國民要到巴拉圭觀光，就必須以中華民國護照進入巴拉圭；而到台灣花蓮慕谷慕魚旅遊，則是憑入山證而不是護照。如果兩岸人民的往來，是透過護照來證明身份，兩岸就是兩個國家，就如同中華民國與巴拉圭。如果兩岸人民的往來，不是以護照來出入，就不能把兩岸視為兩個國家，兩岸的關係就不能是國與國的關係。

自1945年以後，兩岸之間始終都不是國與國的關係，不是兩國的關係，就只能是一個國家。雖然台北的住民要到花蓮的慕谷慕魚，必須辦理入山證，必須得到主管機關的同意，但是這並不表示台北市的住民沒有慕谷慕魚的主權，也不表示慕谷慕魚的住民沒有台北市的主權。只要這些地方的住民都擁有相同的國籍，就是同屬一個國家，擁有同一個國家主權。兩岸人民的互相往來雖然受到主管機關的諸多限制，但是只要彼此的往來不是以護照的形式，兩岸就沒有國家主權分裂的事實。

國籍法並未剝奪大陸人士的國籍

中華民國現行的國籍法，自始至終都沒有否認過大陸人士的中華民國國籍；如果大陸人民要取得中華民國國民身份證並進而辦理中華民國護照時，只要依照《兩岸人民關係條例》的規定，由長期居留而定居，而取得戶籍就可辦理身份證。目前大陸配偶經許可在台灣團聚者，只要每年在台合法團聚期間超過183日，就可以轉換依親居留，經轉換並計後，在台依親居留滿四年，就可以申請轉換為長期居留，在台長期居留滿兩年，就可以申請定居，取得中華民國國民身份證。這樣的手續不是歸化，也不是回復國籍，而是完成行政作業程序的規定就可以自然取得身份證並辦理護照。

嫁到台灣的大陸新娘和越南新娘，要取得身份證的規定和手續並不相同。越南新娘要完成國籍法有關歸化的規定才能取得國籍，辦理國民身份證；而大陸新娘只要符合《兩岸人民關係條例》的規定，就可以定居然後辦理身份證件。

國籍法第二條說，「有下列各款情形之一者，屬中華民國國籍：一、出生時父或母為中華民國國民。二、出生於父或母死亡後，其父或母死亡時為中華民國國民。三、出生於中華民國領域內，父母均無可考，或均無國籍者。四、歸化者」。

國籍法中的歸化是針對外國人而言，從台灣的大陸配偶和外籍配偶取得身份證的過程，可以看出國籍法從未把大陸人民視為外國人。大陸人士不是外國人，不是外國人就是國人，是同一國的人自然就擁有同一國的主權。

國籍法第一十條也對喪失國籍作出規範：「中華民國國民有下列各款情形之一者，經內政部許可，喪失中華民國國籍：一、生父為外國人，經其生父認領者。二、父無可考或生父未認領，母為外國人者。三、為外國人之配偶者。四、為外國人之養子女者。五、年滿二十歲，依中華民國法律有行為能力人，自願取得外國國籍者。依前項規定喪失中華民國國籍者，其未成年子女，經內政部許可，隨同喪失中華民國國籍。」

對於大陸人士而言，他們並沒有自願取得外國國籍，所以並沒有國籍喪失的問題；即使中華民國目前法令不及於大陸地區，但是不能因此否定大陸人士就不能擁有中華民國的國籍。

中華民國的法令不及於大陸地區是中華民國政府的責任，不能因為政府失責，就把擁有國家主權的國民開除。主權是人民的權利，不是政府的權利，而維護主權的完整才是政府應盡的責任。

兩岸的分裂是治權的分裂

兩岸之間沒有主權重疊的事實，因為要構成主權重疊就必須存在兩個不同的主權，但是兩岸只有一個主權，這個主權目前為兩岸人民所共有，表現在兩岸人民往來的方式上，也出現在國籍法的規定中。

把兩岸視為主權重疊是來自過時的主權觀念，這種主權觀把君王的統治權等同於國家的主權。這種過時的主權觀把政府的統治權與人民的主權混淆，認為不同的統治政府就代表了不同的主權。西方古典的主權觀就是與治權觀等同，也就是擁有統治權力就是擁有主權，擁有主權也就擁有統治權力。

在朕即國家的時代，這種主權觀念反映著當時的事實，國王就是國家，國家就是國王。但是隨著民主國家的建立，這樣的主權觀逐漸動搖。主權是人民所共享，不能因為政府的有效統治或無效統治，就剝奪人民至高無上的國家主權。

美利堅合眾國的出現，讓主權與治權的結合出現鬆動，而歐盟的出現讓這樣的鬆動更加明顯。主權與統治權分離，比主權與統治權的結合更能反映現今政治社會的多樣性；而現今政治社會的多樣性與深入民心的主權在民的觀念，也更能說服大眾來接受主權與統治權的分離。

統治權是政府的權力，只要政府（行政機關與民意機關）決定不讓美國牛絞肉進口，即使擁有台灣主權而想吃牛絞肉的饕客，也只能望洋興歎。有主權的國民不一定就擁有讓牛肉進口的統治權力。雖然主權在民，由全民共享；但是治權卻是分佈在行政、立法、司法等政府機關中。

兩岸的分裂是政府機關的分裂，不是國家的分裂；是統治權的分裂，而不是主權的分裂。兩岸分裂後的統治權力機關，雖然各自建立不同的政令，但是這些政令從未破壞兩岸人民主權的完整；兩岸政府對於兩岸主權完整的維護，就表現在兩岸人民往來的模式和現行國籍法的規定。

公投是完成治權統一的途徑

雖然有人主張，國際法經過幾百年來的演變，自決權已成為當今國際社會所共同接受的典範，強調「人民決定土地的命運」而不是「土地決定人民的命運」；認為《開羅宣言》或《波茨坦宣言》等戰時的政策聲明，不能限制並決定半個多世紀以後台灣人民的命運。

但是如果這樣的看法能夠成立，就必須先在人民之間做出區分，必須解釋為什麼1949年以前被國民黨帶到台灣的人民就能擁有台灣的主權，而他們留在家鄉依照《開放大陸人士來台觀光辦法》來台灣的親人，就不能擁有台灣的主權。同時也要說清楚到底哪一個年代來台灣的人民才能擁有台灣的主權，是1624年、1662年、1684年、1895年、1945年、還是1949年呢？

在台灣沒有獨立建國成功以前，在台灣的獨立建國沒有得到北京政府承認以前，在兩岸人民的來往還沒有使用護照以前，兩岸的主權並未分裂。

把主權和治權結合，把治權的分裂看待成為主權的分裂，不僅是對過時主權觀念的抱殘守缺，也是無視於當今國際社會間主權觀念的變化，也是無視於兩岸政治上的事實。

台灣前途由兩千三百萬人決定的主張，是治權問題，也是管理權的問題，但不是主權問題。台灣的管理權和大陸的十三億的人民無關，就像台灣人民雖然也擁有對香港的主權，但是香港特首的產生，並不依靠台灣人民的公投。

用公民投票的民主方式來決定台灣要不要與大陸統一，並不是法理上的台獨；因為兩岸的主權不曾分裂，而是治權分裂；「兩岸復歸統一，不是主權和領土再造，而是結束政治對立」；結束政治對立也就是治權的統一。

台灣目前統治權力的來源不是依靠武力，而是透過選舉產生各級領導人、議會成員，來組成政府、共同行使政治上的各項權力。如果兩岸的問題不是依靠武力解決，那兩岸間對於彼此的政治事實自然就必須互相尊重。

台灣的政治事實就是，最高領導並不具有最高權威。所以要進行兩岸間治權統一的和平談判，不可能只由最高領導拍板決定，也不是民意機關就能作主。在台灣現實的政治環境中，除了由全民公投通過之外，是不可能任由總統府或者立法院來自行決定對台灣統治權利的限縮或者是擴張。

如果把主權和治權視為同一個權利或者權力，對治權的公投就會造成主權的分裂。但是就兩岸的現實而言，主權是權利而治權是權力，兩者並不相同。對於治權的公投不會影響，也不能影響主權的分裂。公投只能決定權力的行使，並不能剝奪人民的主權。公投雖然會引起部分人士的疑慮，但是只要對主權觀念能有發展性的說明，也許以公投來決定兩岸統治權的統一將是可行的途徑。◆