展現威懾氣勢的國防白皮書

一、2013年中國國防白皮書的特點

1.當前國際形勢對中國國家安全挑戰的嚴峻性

有別於以往的國防白皮書，2013年4月16日中國國防部發表的國防白皮書，不再作全面和綜合性的敘述，而以專題聚焦的論述，題為《中國武裝力量的多樣化運用》。之所以專題論述，乃迫於當前國際形勢的嚴峻性，構成對中國國家安全的挑戰，而做出的適當反應。

新世紀以來，霸權主義、強權政治和新干涉主義不但沒有隨著經濟全球化政治多極化的勢頭減弱，反而有所上升，促使局部地區的動盪頻生，包括近年來的中東地區，特別是美國在阿富汗和伊拉克的反恐軍事行動，以及所謂「阿拉伯之春」的新干涉主義，導致埃及、利比亞、突尼西亞、敘利亞等國內動亂不止，至今敘利亞戰火仍未平息，卻方興未艾。

尤其嚴峻的是，美國自2010年以來決定戰略東移至亞太地區，推動所謂的「亞洲再平衡」策略，轉移其60%的海空軍事力量到亞太，以「海空一體戰」戰略方針意圖遏制和圍堵中國的強大，鞏固其世界霸權地位和軍事絕對優勢。外交方面聯合與中國的周邊國家合縱制約中國的崛起。特別地充分利用菲律賓和越南在中國南海地區挑起島嶼爭端，例如2012年的黃巖島事件，近期對仁愛礁的圖謀佔領，指稱中國在其「後院威脅論」。美國同時支持日本在東海釣魚島進行挑釁，並將爭端納入美日安保條約的適用範圍。種種事件都在企圖打亂中國的和平發展步驟，導致中國的傳統安全面臨巨大的挑戰。日本右翼勢力的代表安倍晉三首相更乘勢推動修改日本和平憲法的進程，積極擴軍備戰，展開針對中國的「自由與繁榮之弧」合縱外交，追求政治大國和軍事大國的地位，謀求恢復所謂的正常國家，繼續成為美國制約中國崛起的重要棋子，爭奪亞洲霸權地位。因此，亞太地區日益成為世界經濟發展與大國政治外交博弈的舞台。2013年中國的新領導班子執政後，以追求中華民族復興的「中國夢」為歷史使命，尋求構建中美新型大國關係。為此中美兩國首腦將於6月上旬會晤，令人拭目以待。面臨中美關係的結構性矛盾，中國的訴求任重而道遠。中國的戰略部署和政策應該因此而有所調整。

2.威懾氣勢似乎是國防白皮書的核心內容

有別於過去，2013年的國防白皮書突出了極具威懾氣勢的戰略原則，即「人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人」。雖然仍是「後發制人」的政策，但是其威懾氣勢高調不減，其中的「必」字雷霆萬鈞。

在軍事領域，威懾理論由來已久，自人類有戰爭開始就運用了威懾的手段達到政治或軍事的目的。當代的威懾理論，除了傳統的常規武器之外，增加了具有大規模毀滅性的核武器，以軍事的強大力量進行恫嚇，達到政治目的。孫子兵法曰：「上兵伐謀，其次伐交，其次伐兵，其下攻城」。其中除了「伐謀」和「伐交」之外，以「伐兵」的強大軍事威懾，不戰而屈人之兵，善之善者也。因此，軍事威懾應該是戰爭的前兆和序幕，威懾不成功，戰爭的可能性就急劇上升。就「 威懾」理論的組成部分和若干基本要素可以分析如下：

首先、要進行威懾必須具備強大的軍事力量，雙方的力量對比，威懾方至少要有比被威懾方強大許多的武裝力量，使得對方意識到不可能有勝利的把握而放棄對抗，或者認識到戰爭後果損失慘重難以承擔。

第二、對方的決策者必須是理性的，能夠意識到使用武力所造成的後果而做出理性的判斷和選擇，如果對方沒有如此理性的意識或者對形勢的誤判，威懾將失去作用。所以威懾方必須要透明地展示其強大的軍事武力讓被威懾方認識到和意識到武力的威脅與後果，而做出必要的選擇。

第三、進行威懾的一方必須要有使用武力的決心，尤其要使得對方相信會有使用武力的決心，包括威懾方以往言行一致的信譽，從而有所畏懼和擔心。例如，此次國防白皮書中，中國宣稱「人若犯我，我必犯人」的「必」字，充分顯示了使用武力的決心，加上中國一向言出必行的紀錄，能使對方感受到震懾的作用。

第四、要發揮最大邊際效應的威懾作用，就必須是強大的軍事力量結合靈活機智的外交手段，相輔相成形成無堅不摧的氣勢，以「不必戰」的過程而達到政治目的。一旦戰爭爆發，威懾策略就等於失敗了。

第五、威懾策略的有效發揮需要依靠決策者的智慧、能力、魄力、性格和決心，善於審時度勢、創造條件、抓住時機，運用政治、外交、軍事、經濟、輿論等因素平衡互補，使威懾力量達到最大的限度。

第六、基於核武器具有大規模毀滅性的威力，核威懾能夠發揮傳統常規武器所不能發揮的威懾力量，尤其是處在核武器國家與無核武器國家之間的狀況，核武器國家就必然處在對無核武器國家發揮強大威懾的絕對優勢。因此，促使許多國家意圖發展核武器自衛，造成國際核武器擴散的困境，即使《不擴散核武器條約》也難以阻擋。然而，核武器國家之間的威懾效應，取決於被威懾方是否具備第二次核打擊的力量，即所謂的「相互確保摧毀」的核戰略平衡。能夠保持戰略平衡，就能維護核武器國家之間的和平穩定。美國為了爭奪其戰略的絕對優勢，維持霸權地位，極力發展導彈防禦系統，意圖打破核大國之間的戰略平衡，因而造成當前的大國博弈和軍備競賽。

3.國防實力的透明和展示促進威懾氣勢

2013年的中國國防白皮書有別於以前，詳細而透明地公佈中國的陸海空軍以及導彈部隊的武裝實力和裝備內容，包括強大的武警部隊和民兵組織，展現中國的國防實力，尤其核武威懾力量。從這次的白皮書，國際社會可以明確地認識到中國武裝力量的組成及部署，大大地增強潛在的威懾力量。例如：

一、中國目前的正式軍隊數量為230萬人。其中陸軍85萬人，機動作戰部隊包括18個集團軍和部分獨立合成作戰師（旅），分屬於瀋陽（第16、39、40集團軍），北京（27、38、65），蘭州（21、47），濟南（20、26、54），南京（1、12、31），廣州（41、42），成都（13、14）等七個軍區。作戰方針積極推進由區域防衛型向全域機動作戰型轉變，逐步實現部隊編組小型化、模塊化、多能化，提高空地一體、遠程機動、快速突襲和特種作戰能力。中國陸軍的裝備和機動能力已經實現現代化戰爭的需要，地空的交通運輸隨著經濟發展的突飛猛進和基礎建設的普及，為支援軍隊作戰做出重大後勤貢獻。

二、中國海軍現有23.5萬人，擔負保衛國家海上安全、領海主權和維護海洋權益的任務，主要有潛艇部隊、水面艦艇部隊、航空兵、陸戰隊、岸防部隊等兵種組成，分別屬於北海、東海和南海三個艦隊。作戰艦艇主要包括先進的攻擊核潛艇、宙斯盾級導彈驅逐艦、導彈護衛艦等。第一艘航空母艦「遼寧號」已經入列服役，將繼續組建多艘航母戰鬥群陸續服役。隨著中國科技的進步和造船技術的發展，維護海疆權益的需要，中國海軍近年有了質與量的跳躍，幾乎每個月都有一艘以上的先進艦船包括驅逐艦或護衛艦列裝服役。中國的深海潛探能力達到國際先進水準，蛟龍號探測器已經能入潛七千米以上的深海大洋。戰略核潛艇也陸續服役，發揮強大的核威懾力量。

三、中國空軍現有39.8萬人。主要由航空兵、地面防空兵、雷達兵、空降兵、電子對抗等兵種組成，分屬瀋陽、北京、蘭州、濟南、南京、廣州、成都等七個軍區空軍和一個空降兵軍。隨著中國科技的發展和戰機的更新換代，中國空軍的質和量都發生了巨大的躍進，大型運輸艦以及先進的隱形戰機、轟炸機、預警機和無人機都將相繼部署服役。

四、中國的導彈部隊（第二炮兵）是戰略威懾的核心力量，主要擔負遏制他國對中國使用核武器、遂行核反擊和常規導彈精確打擊任務，由核導彈部隊、常規導彈部隊、作戰保障部隊等組成。經過近50年的發展，中國的導彈部隊已經快速提高了核導彈武器的安全性、可靠性、有效性，完善核常兼備的力量體系，增強快速反應、有效突防、精確打擊、綜合毀傷和生存防護能力，戰略威懾與核反擊、常規精確打擊能力穩步提升。中國的導彈裝備主要是東風系列彈道導彈和長劍巡航導彈。其中的東風5系列、東風31系列、巨浪2型潛射彈道導彈、以及東風41型，屬於洲際彈道導彈，發揮戰略核威懾的作用，鞏固核大國之間的戰略平衡，維護國家主權和領土完整以及世界和平。

五、中國的武警和民兵部隊在戰時是人民解放軍正式軍隊的後勤以及配合防衛作戰力量。平時參加國家內部的治安、執勤、反恐、支援經濟建設等任務，必要時可以動員千萬人以上，是中國武裝力量的後盾，是實現軍民結合發揮人民戰爭力量的基礎，體現了高度應對外侮和他國入侵的威懾作用。

4.執行戰略決策的決心與機制

威懾理論的另一個主要要素是執行戰略決策和進行戰爭的決心。與世界其他西方國家的領導人和議會制政府不同，中國國家領導人的決心、意志、魄力等都是決定戰略威懾能否成功的關鍵。多數議會制的國家發動戰爭除了領導人的意志，還必須經過政黨的辯論和獲得議會的批准。中國政府的戰略決策執行主要是中國共產黨內領導層的決心和決定，政治局委員尤其常委的決心和決定是關鍵。對比來說，中國領導人對執行戰略決策的決心和決定遠比其他國家領導人更具靈活性，其威懾作用更強烈。

2013年中國的國防白皮書對於戰略決心和意志著墨不多，只是指出，面對複雜多變的安全環境，人民解放軍堅決履行新世紀新階段歷史使命，拓展國家安全戰略和軍事戰略視野，立足打贏信息化條件下局部戰爭，積極運籌和平時期武裝力量運用，有效應對當前多種安全威脅和挑戰，完成多樣化軍事任務。然而戰略決心的展現主要表現在新的領導層，尤其國家主席習近平的重要講話。例如針對美國支持周邊國家，特別是菲律賓、越南對南海島嶼海疆的騷擾，以及美國以美日安保條約偏袒日本在釣魚島爭端的挑戰，習近平於2013年1月30日做出威懾性的宣示：「任何外國不要指望我們會拿自己的核心利益做交易，不要指望我們會吞下損害我國主權、安全、發展利益的苦果」。就此，中國國防部總參謀部頒布了2013年的軍事指令，全軍和武警部隊做好迎接戰爭和打出勝仗的準備。

5.以綜合安全觀提升威懾的最大化

2013年中國國防白皮書使用了相當多的篇幅，詳細述說了中國軍隊在國際事務中的活動、維護海外權益以及擔負的國際義務。例如，參加境外和外國的聯合軍事演習特別是「上海合作組織」會員國以及俄羅斯。根據聯合國安理會的決議開展海上護航，中東地區動亂撤離海外公民，應急救援等海外活動。此外，中國軍隊對維護世界和平和地區穩定作出貢獻，積極參加聯合國維和行動。至今中國軍隊共參加23項聯合國維和行動，累計派出維和軍事人員2.2萬人次。目前，中國是聯合國安理會五個常任理事國中派遣維和軍事人員最多的國家，是聯合國115個維和出兵國中派出工兵、運輸和醫療等保障分隊最多的國家，是繳納維和攤款最多的發展中國家。截至2012年2月，人民解放軍有1,842名官兵在九個聯合國任務區執行維和任務。22年來，共新建、修復道路一萬多公里、橋樑284座，排除地雷和各類未爆物9,000多枚，運送物資100萬噸，運輸總里程1,100多萬公里，接診病人12萬人次。以上的這些涉外活動和數字間接地展現了中國國力的日益強大和參與國際事務的責任，也體現了發揮中國潛在威懾能力和作用的最大化。

二、核威懾的理論與實踐

1.核威懾面面觀

嚴格地說，核武器的出現在本質上改變了傳統的威懾理論。核武器的大規模毀滅性質直接威脅到人類的生死存亡，使得威懾理論不能達到其政治上的目的。核戰爭在本質上改變了以政治為目的的傳統戰爭論。

核威懾理論源自於冷戰時期以美國為首的西方國家集團的核戰略部署，以對抗蘇聯集團的可能進攻。因此，西方集團國家極力推崇核威懾政策，認為是合法的、有效的、自衛的和防禦性的，使得核武器和常規武器大量聚集的歐洲免於戰爭近半個世紀之久，並且結束了冷戰。隨後美國和俄羅斯雖然簽訂了大量削減戰略核武器的協定，但是美、英、法仍然堅持首先使用核武器的核威懾政策。

核威懾理論的前提是有決心使用核武器，不論是首先使用核武器對抗常規武器或其他大規模毀滅性武器，或者是進行第二次打擊的核報復，或者是主動地進行核武器威懾，一旦對峙崩潰，其結果都將發生核戰爭，不然核威懾就失敗了，未能達到原先的政治意圖。1962年的古巴核危機就是嚴重的事例。

當前科技的高度發展和應用使精確制導的常規武器和小型戰術核武器用於戰場，降低了常核之間的門檻，有利於「有限核戰爭論」核威懾的實踐。但是有限核戰爭論的後果將誘發首先使用核武器。同時局部核戰爭的可能逐步升級不能保證僅限於局部地區，而不發生戰場失控或有意識地擴大至全面核戰爭，如此核威懾就失敗了，進而威脅人類的生死存亡。因此，美蘇領導人在1985年宣稱「核戰爭沒有贏家也絕不能打」。

不論「大規模報復」或「相互確保摧毀」的核戰略都是立足於「邊緣政策」，即準備同歸於盡或置於死地而後生的境界。然而，任何有意或意外事件的發生，都可能引發核戰爭。因此核威懾理論是一個危險的和不穩定的政策，但是卻時時存在於核時代的現實國際政治和人民的日常生活中。目前核戰爭的陰影仍然籠罩著國際安全與世界和平。

2.中國的核威懾政策

冷戰期間，為了對抗美蘇的核威懾，中國被迫獨立自主地發展了有限的核武力量，以最大邊際效用核威懾進行自衛。 如今已經建立了一支具有有效性、可靠性和安全性的核武器系統，具備執行第二次核打擊的能力，進行核威懾。從國際政治立場，中國反對核威懾理論，認為核威懾在本質上是進攻性的，由此引發的核戰爭將威脅世界和平與人類的生存，因此主張不首先使用核武器和盡速全面徹底銷毀核武器，實現無核武器世界的核裁軍目標。然而，在現實核戰略政策的國際政治環境下，中國必須接受並不得不同樣地要採納核威懾理論，發揮有效的核威懾反擊力量，針鋒相對地應對其他核武器國家的核威懾。

2013年的國防白皮書就核威懾指出：「第二炮兵是中國戰略威懾的核心力量，主要擔負遏制他國對中國使用核武器、遂行核反擊和常規導彈精確打擊任務」。「在國家受到核威脅時，核導彈部隊根據中央軍委命令，提升戒備狀態，做好核反擊準備，遏制敵人對中國使用核武器；在國家遭受核襲擊時，使用導彈核武器，獨立或聯合其他軍種核力量，對敵實施堅決反擊。」因此，中國實行核威懾政策，遏制他國對中國使用核武器，一旦使用就堅決進行反擊，並不斷鞏固第二次打擊的核威懾能力，維持核武器國家之間的戰略平衡。

三、「不首先使用核武器」政策的與時俱進

1.對中國不首先使用核武器政策的疑慮

自從1964年10月16日中國成功試爆第一顆原子彈以來，就宣稱：「中國在任何時候、任何情況下，都不會首先使用核武器」。不首先使用核武器成為中國裁軍政策的核心延續至今。國際社會和戰略專家對此政策，僅認為是佔領裁軍外交制高點的宣示，對其實際的執行和決心懷有疑慮。尤其是，當中國的常規武器不敵他國時並且面臨國家安全危機處於生死存亡之際，決策者不可能仍然堅持不首先使用核武器，否則擁有核武器就毫無實質意義。

再者，當一個國家發展核武器正值搖籃時期，為安全計而宣稱不首先使用核武器，例如1998年印度和巴基斯坦成功試爆多枚核裝置時，就宣佈不首先使用核武器。在20世紀70年代，當蘇聯集團的常規武器遠超過北約集團時，蘇聯於1982年夏舉行的第二屆聯合國裁軍特別大會上，宣稱開始不首先使用核武器政策。然而，當1991年蘇聯解體冷戰結束後，華約解散，俄羅斯國力衰弱，武裝力量尤其常規武器遠遠落後於美國為首的西方國家時，俄羅斯於1993年宣佈取消其不首先使用核武器的政策，恢復和美英法相同的首先使用核武器的核威懾政策至今。所以，俄羅斯核政策的轉變，說明一個國家的政策要跟隨國家情勢與客觀國際環境與時俱進。

2013年中國國防白皮書中，在敘述第二炮兵的任務與核威懾政策時，沒有再度宣稱一貫的不首先使用核武器政策，因此引起了一些專家學者的議論。核武器問題專家詹姆斯阿克頓（James Acton）於2013年4月20日的《紐約時報》撰文認為，自1998年以來中國國防白皮書一再重複的不首先使用核武器政策，在2013年不再重提，就說明中國對此政策進行模糊化或作出了細微的戰略調整。結合習近平在2012年12月對二炮部隊講話中提到，核武器為中國保持大國地位提供戰略支持，如此認知體現核武器發揮積極和正面的核威懾作用。近來中國周邊環境所面臨的挑戰，以及美國導彈防禦系統逐步成熟且對消除中國核武器系統的有效性節節進逼，都可能是促使中國調整傳統政策的誘因。然而，麻省理工學院教授泰勒弗拉維爾（Taylor Fravel）認為不然，中國的不首先使用核武器政策並沒有改變，只是因為2013年4月發表的國防白皮書內容結構與往年不同，以專題敘述中國武裝力量的多樣化運用為主題，不包括國防政策和裁軍外交問題。他認為，如果該政策有所改變，就會很明確地宣佈，以便發揮強烈核威懾的作用。

對於此項辯論和認知，我認為弗拉維爾的判斷是正確的。今年發表的國防白皮書並沒有包括軍控和裁軍政策項目。因為該項目的內容廣闊包括政治、外交、軍事、科技等領域的綜合，屬於裁軍與國際安全的領域，偏重於裁軍外交的範圍。例如聯合國大會的第一委員會就是專門討論裁軍與國際安全的政治問題，而且是最重要的委員會。過去中國國務院曾經專門發表單獨關於軍控和裁軍的白皮書，宣示裁軍政策。另外的跡象和佐證是，5月初中國外交部軍控司司長在日內瓦參加《不擴散核武器條約》2015年審查大會第二次籌備會的發言時，仍然重申了不首先使用核武器的政策。

2.不首先使用核武器政策的與時俱進思考

中國的不首先使用核武器政策已經歷時近50年。國際政治格局已經發生了巨大的變化，中國的國際地位也已名列第二，核武器能力大幅提升，周邊環境目前卻面臨嚴峻的挑戰，國家安全和領土主權遭受嚴重威脅。中美關係的結構性矛盾日益加劇，中日關係急劇下滑難望短期內改善，亞太地區群雄並起引發大規模的軍備競賽。美國的導彈防禦系統逐漸成熟而且向中國的周邊地區擴展，目的在於打破戰略平衡，抑制中國的第二次核打擊能力，同時加緊研製先進的常規武器系統，包括精確制導和快速進攻性武器以及激光、粒子束、電磁等定向能武器。

為了能夠發揮最大的核威懾力量，積極防禦國家安全，我認為中國應該適度地調整不首先使用核武器政策而與時俱進。尤其是當國家安全和領土主權等核心利益遭受嚴峻挑戰時，而傳統的常規武器難以應對時，積極的核威懾可以是備選方案。就此，我願意重複我在2004年北京大學《國際政治研究》一篇關於威懾理論文章中的一些看法。

中國在裁軍外交方面要體現出最大邊際效應核威懾的作用。處在21世紀的今天，中國「不首先使用核武器」的承諾應該是對等的、有條件的、有區別性的。依照《不擴散核武器條約》的權利義務關係，對無核武器締約國和無核武器區提供「消極安全保證」可以是無條件的。但是針對其他核武器國家「首先使用核武器」的政策應該是對等的，那就是對於「不承諾不首先使用核武器的國家」要採取「不承諾不首先使用核武器」的相應對策。尤其對於維護中國國家主權和領土完整等軍事行動以及當他國軍事干涉中國內政的情況下，更是要排除於「不首先使用核武器」的承諾之外。此外，中國對於他國使用非傳統常規武器要設定界限，例如先進的太空武器、超高速隱形飛行器、定向能武器、電磁武器和其他新型大規模毀滅性武器等，都要排除於「不首先使用核武器」的承諾範圍。在裁軍外交領域，針對其他核武器國家所採取的模糊核政策，中國可以同樣採取模糊政策，譬如今後不再重申不首先使用核武器的承諾。就國際政治的現實主義而言，國家安全至上，任何的政策和協定都要為國家的生存和發展服務。

（2013年5月22日，紐約）◆

★林國炯，政治學博士，聯合國裁軍事務首席政務官（退休），歷任聯合國大會裁軍與國際安全委員會主任秘書、聯合國裁軍委員會主任秘書，北京大學國際關係學院客座教授（1997-2005）。