羅興亞難民悲歌

一、前言：羅興亞人悲歌的歷史宿命

近日，聯合國、西方國家及印尼、馬來西亞等穆斯林居多的國家，都同聲譴責緬甸的實際掌權者翁山蘇姬對於緬甸若開邦的羅興亞難民問題沒有積極處理，甚至消極地放任緬甸軍隊對於羅興亞難民進行類似的「種族清洗」或「種族滅絕」。但是以緬甸民權運動鬥士而在1991年獲得諾貝爾和平獎的翁山蘇姬，為何會對於羅興亞難民的悽慘處境，處於「沉默與袖手旁觀」的態度，也頗令世人不解。

事實上，羅興亞難民事件的發生，主要源於羅興亞人跟緬甸人之間的歷史恩怨，是重要的導火線之一；而緬甸內部政治抗爭與殖民時期獨立的痛苦經驗，又是另一個重要導火線；甚至當前的羅興亞難民事件又衍生出區域大國戰略利益的牽扯。由此可知，羅興亞難民的問題相當錯綜複雜，已經牽連到種族、宗教、殖民、歷史、政經、大國和國際社會等因素，不再是單一因素可說清楚。以下將從羅興亞人在緬甸的歷史背景及目前緬甸的政治社會現況、甚至在區域大國的介入，來進一步剖析整個羅興亞難民發生的始末與脈絡。

二、英殖民時期不當治理的遺緒

緬甸的若開邦位於緬甸的西北部，在古代曾有一個獨立的阿拉甘王國，在1785年被緬甸貢榜王朝兼併。在阿拉甘王國期間，已有少數穆斯林定居在此，以從事商業為主。後來逐漸發展地演進，目前的羅興亞人是阿拉伯人、阿富汗、土耳其人、摩爾人、巴基斯坦、蒙古和波斯人為主的穆斯林移民後裔，而日常用語為孟加拉語。

若開邦的阿拉甘古王國也是以佛教立國，在文化上與緬甸相近，與隔壁的孟加拉也是和睦相處。但是第一次英緬戰爭（1824-1826年），因為戰敗，緬甸喪失若開邦的統治權，期間原本從若開邦逃往孟加拉的穆斯林，也逐漸回到若開邦。而在第三次英緬戰爭（1885年）後，緬甸貢榜王朝被英國終結，整個緬甸被併入英屬印度。而英國在緬甸為了發展殖民地事業，需要大量的勞動人口，因此鼓勵大量的孟加拉移民進入緬甸。

此外，英國殖民統治緬甸，將緬甸分為緬族居住區及少數民族居住區兩部分，緬族居住區以英國直接統治為主，而少數民族居住區則以自治的方式治理。英國殖民政府利用這種「分區而治」的方式，來培養親英的勢力。在此時期的英國殖民政府似乎比較依賴穆斯林，而較為不喜歡緬甸的佛教徒，這使當地的緬族不滿，而逐漸加深兩族間的對立，終於在1938年發生流血衝突。

特別是在1947年，英殖民政府施行「印巴分治」，孟加拉國被分為東、西兩個部分，西半部歸印度，東半部歸巴基斯坦。當時被歸為巴基斯坦的孟加拉東部較當時的若開邦落後，因此工作機會較若開邦少，有許多的孟加拉穆斯林非法進入若開邦尋找工作，也因此常常與當地的若開族發生衝突。

在二次世界大戰期間，英國為阻擋日本的進攻，組成一支由孟加拉穆斯林為主的部隊，稱為「孟加拉V支隊」，但是在英國人撤離緬甸轉進印度之後，這支部隊並沒有解散或是將目標轉向日本軍隊，反而開始驅趕當地的佛教徒（若開族）。根據紀錄，當時超過10萬名的佛教平民遭殺害。

二戰結束後，英國要求V支隊將佔領土地歸還給當地的若開族，但是孟加拉人不但沒有歸還，反而成立穆斯林解放組織，並聯絡印度穆斯林領袖真那，希望可以投入當時從英屬印度分出去的東巴基斯坦，但是受到當時殖民政府的反對。

三、緬甸政府對羅興亞人的政治立場變遷

緬甸獨立初期，當時的吳努政權（1948-1956年）對於滯留在緬甸境內的羅興亞人還是採取包容的態度，在1948年頒布《緬甸聯邦公民法》及《緬甸聯邦選擇公民法》，依據此兩個法律，羅興亞人被認定為緬甸的少數民族之一。但是因為羅興亞人的識字率不高，再加上政府的效率低落，沒有積極的宣傳，因此很多羅興亞人沒有申請成為合法的公民。

1951年緬甸第一次大選時，在18個若開邦議員中，穆斯林教徒佔有四席；1954年，吳努曾經公開的承認住在若開邦的羅興亞人是緬甸的民族。1959年，緬甸當時的總理吳巴瑞在一次談話當中，也表示羅興亞人與克欽、克耶、克倫、欽、緬、孟、若開及撣等族，均享有平等的權利。

基本上，緬甸歷屆政府都受到緬族大民族主義的影響，包括吳努政府，只是吳努受到西方民主思想影響，因此在緬甸政權較為不穩定的初期，為了緬甸政局的穩定，而較為接受緬甸的少數民族。然而，由於緬族相當痛恨英國人的殖民統治，往往會把這種仇恨情緒，擴大至外來者及效忠英國的少數民族身上，因此對曾經效忠英國殖民政權的羅興亞人，自然成為緬甸政府報復的對象。

緬甸政府於1961年完成第三次憲法修正案，正式將緬甸多數人信仰的佛教訂為「國教」。這引起包含羅興亞人在內的非佛教徒反彈，為了安撫這些少數族群，緬甸政府對該法案進行些微的修改，這反而引起佛教徒的不滿，認為已經失去將佛教設為國教的意義。當年10月，部分青年佛教徒佔領仰光近郊的清真寺，煽動反穆斯林運動，這場運動使得部分人員傷亡。而部分的羅興亞人也因此加入孟加拉吉大港的穆斯林所組織的激進行動－－「穆渣希德」，要求將若開地區從緬甸分離出去，加入東巴基斯坦。

1962年，奈溫取得政權（1962-1988年）後，實行獨裁主義，大力推行以「緬族」及「佛教」為主體的意識觀念，因此頒布了《維護民族團結法》，來改善緬甸的民族關係。但是由於民族政策的重點在中央集權，削弱地方的民族自治權，因此在這一個法案頒布之後，加劇了中央與地方民族之間的衝突；1964年，奈溫取消馬由邊境的特別行政區，並宣布羅興亞的相關組織為非法組職。在1974年緬甸政府又頒布新憲法，這回羅興亞人並沒有被緬甸政府列為官方認定的少數民族地位。

事實上，在1978年之前，羅興亞人在國民大會上還擁有一定的席位，如1974年的阿布．侯賽因和拉辛博士就是從孟都、布蒂洞選出來的羅興亞人代表。但是在1978年之後，緬甸政府就不允許羅興亞人成為政府官員和軍人。此新規定可以說，完全將羅興亞人排除在緬甸合法政治體制運作之外。

1978年3月，奈溫政府懷疑羅興亞人圖謀分裂，發起代號「龍王」的軍事行動，大規模地驅除羅興亞穆斯林，在一個月內迫使約20萬人逃往孟加拉。同一時間，穆斯林反政府分子在羅興亞及穆斯林所佔據的地區煽動反政府的運動，試圖建立一個獨立的國家。在緬甸的穆斯林可以有兩條路，第一條路是選擇離開緬甸，逃往其他國家如埃及、巴基斯坦、泰國、馬來西亞等，成為難民；第二條是留下來選擇參與激烈對抗，捍衛家園，希望建立一個獨立國家，這將使得當地族群之間的衝突越演越烈。

1982年奈溫政府又頒布新的《緬甸公民法》，直接從法律層面剝奪羅興亞人的公民身分。政府將身分證按顏色分為三個等級：粉紅色為真正的公民、藍色是客籍公民、綠色是歸化公民。

從立法理由看，奈溫主要是解決之前政府所遺留下來的歷史問題，通過確認外來僑民的方式，並給予他們適當的公民身分，而羅興亞人並沒有獲准成為上述三種公民中的一種。其主要原因在於此一法律的種種限制，如必須能流利地說一種緬甸種族的語言，或是證明自己在1948年1月4日前就居住在緬甸的事實，由於羅興亞人大多不會說緬語，以及難以舉證居住證明，加上緬甸政府行政效率差，政策宣導不力，這些都使得羅興亞人失去了法律保障的公民地位，淪為居住在緬甸土地上，卻沒有緬甸國籍的一個族群。

接著緬甸政府又透過一連串的政策法規，陸續來限制居住在若開邦的羅興亞人自由，如結婚、遷徙、出生、房屋翻修及清真寺的重建。為反抗當時的法律，羅興亞人成立了羅興亞團結組織，其目的便是要建立羅興亞的自治區，按照穆斯林教法進行當地的管理，但該組織在成立四年後，因內部矛盾而分裂，自治目標也告終。

1988年蘇貌統治時期，延續溫奈政府對羅興亞人的政策；1989年底，緬甸政府以強制手段在若開北部穆斯林佔領的地區，建立佛教徒據點，部分穆斯林因此逃往孟加拉。

進入90年代，緬甸政府更加強對羅興亞人群聚區域的軍事行動，試圖清除當地穆斯林的武裝團體，再次引發羅興亞人逃亡；在1990年，孟加拉因為遭逢水災，約有60-70萬孟加拉人逃往若開地區，緬甸政府也開始驅趕當地的孟加拉人，而羅興亞團結組織則趁機偷襲緬甸的政府官員。1992年的丹瑞政府對羅興亞人制定更多、更嚴格的限制政策；1992-1997年，在聯合國難民署的協助下，約有23萬羅興亞人遣返緬甸；2005年，緬甸政府一方面否認羅興亞人是緬甸公民，另一方面也拒絕接受由孟加拉遣返的羅興亞人。因此，遣返計畫全部暫停。2009年重啟遣返計畫，但由於當年度預計遣返的9,000多人拒絕回到緬甸，讓遣返計畫再次停擺。

四、佛教徒與穆斯林間的戰爭白熱化

2011年登盛執政以來，緬甸開始進入近代民主的萌芽時期，但是緬甸政府並沒有因此將羅興亞人納為開放民主的選項之一。甚至，其外交部長在公開的場合強硬表態：「緬甸並沒有羅興亞人這一個民族」。

2012年5月28日，若開邦境內一女子被三名穆斯林男子強姦，是近期穆斯林與佛教徒衝突的導火線。2012年5月及10月兩次大規模衝突，導致192人死亡，265人受傷和8,614間民宅被毀，10萬多人遠離家園，成了「難民」。衝突使整個羅興亞問題變得更加複雜與嚴峻，因為在此衝突之後，穆斯林的激進組織「基地組織」曾威脅緬甸的政府及人民，揚言會協助緬甸的穆斯林兄弟在緬甸成立聖地基地。因恐怖組織的介入，整個羅興亞難民的問題變得更加複雜，也使得緬甸政府及若開地區的佛教與穆斯林間的矛盾更趨激化。在2013年緬甸境內又再次爆發衝突，波及地區擴大到勃固、曼德勒、仰光、撣、若開、實皆等省，造成103人死亡、78人受傷、157,000人淪為難民。

佛教徒與穆斯林間的衝突，從緬甸獨立將佛教訂為國教後就時常發生，但在近年緬甸進入民主選舉制度以來，各政黨為了極大化自己在國會的席次，必須積極的拉攏選民，而佛教徒因為在緬甸佔大多數，因此為了拉攏這一個族群，各政黨對佛教徒的暴力行為往往視而不見，助長了佛教徒的氣燄。

2015年大選前，登盛總統為了限制佛教徒及穆斯林之間的通婚，簽署了《緬甸宗教及宗教保護法》，其中包括四項法案：《轉變宗教法》、《緬甸佛教婦女特別婚姻法》、《一夫一妻制》及《人口增長的衛生保護法》。在大選期間，連翁山蘇姬都避免碰觸羅興亞或是宗教衝突的問題，大選後的組閣人選，也刻意排除穆斯林人選，足見羅興亞問題的複雜。

2016年4月，緬甸新政府執政不到百日，仰光境內就爆發多起抗議西方國家使用「羅興亞」這個名詞的示威行動。而當政府改用「若開邦的穆斯林」時，也引起緬甸國內激進佛教徒的不滿。而若開邦的穆斯林亦對政府的舉動有疑慮，認為這是政府「有預謀的排除其緬甸國民身分」的舉動。因此顯見，目前翁山蘇姬領導的全民盟政府要解決穆斯林的問題，必須考量到國際間政府及NGO團體的壓力、國內宗教群體的反抗、軍方的不配合，及穆斯林的不信任。因此，短期間來看，要解決這一個問題幾乎不可能。

日本國際大學緬甸問題專家貌昂妙向BBC中文網指出，目前緬甸社會幾乎一面倒支持緬甸政府處理若開邦衝突的手法，對國際媒體的報導非常不滿，認為外媒偏頗、不公。由於緬甸民眾不滿外國媒體，沒有關心在暴力衝突中，受到影響或流離失所的其他族群，只集中報導「孟加拉人」（緬甸主流社會稱羅興亞人為孟加拉非法移民）的大逃亡，也認為外媒對武裝分子的「恐怖襲擊」報導不足，沒有從更大的歷史視角去理解事件。

五、羅興亞難民產生的問題及效應

1.身分認可問題

羅興亞人的問題在緬甸政府不認可緬甸有「羅興亞」這一個民族，從緬甸政府歷年來的發言及政策看，他們認為羅興亞人為「孟加拉的非法移民」，因此不具有緬甸公民的身分。而從緬甸的民主象徵翁山蘇姬的態度來看，雖然想要解決若開邦羅興亞的問題，但在緬甸軍隊系統的壓力下，對羅興亞人的問題還是採取沉默的態度。因此短期來看，就算是聯合國或是孟加拉、馬來西亞等國家對於緬甸施壓，緬甸政府或軍方對羅興亞的態度不會有所改變。

另外，從當年奈溫政權制定的公民法來看，奈溫認為「緬甸將來將會只有一種公民，客籍公民及歸化公民將來都會真正的入籍成為緬甸的真正公民。」但是從1982年的《緬甸公民法》來看，法條當中並沒有制定客籍公民及歸化公民的規定，如何成為緬甸真正公民的條款，而是把緬甸的公民分為三種階層，針對所有外來移民，如華人或印度人等都只能列為客籍公民或歸化公民。顯見緬甸政府對於外來的移民，還是有一定程度的防範之心。尤其，奈溫認為外來僑民都有可能會危及緬甸的國家安全，因此不能將國家命運百分之百的交給外來移民。對於緬甸政府或是大部分緬甸人民而言，因其在英國殖民的歷史陰影之下，對於外來移民，不論是羅興亞人、華人或印度人都有戒心，更何況是當初偏向英國殖民政府的羅興亞人。

2.難民問題

在緬甸政府軍攻擊下，更多羅興亞難民逃出緬甸，前往馬來西亞、孟加拉、印度或泰國等，而目前鄰近各國能做的就是不斷的開設難民營，但是期間所需的教育、衛生、醫療等都是一項額外的社會成本。設置難民營對該國的資源、基礎設施及福利都會產生排擠效果，因而增加該國負擔。

另外，難民到處移動產生的黑工及人口販賣等問題，使得緬甸鄰近的各國疲於應付。加上羅興亞難民因為生活所需，被迫從事非法勾當，如走私及運毒等，這些都會造成鄰國的社會安全問題。

由於羅興亞人識字率不高，大多都只能從事較為低階的工作，這對其他國家較為低層的人民而言，羅興亞人直接或間接地強奪了他們的工作機會，因此也常與羅興亞人發生衝突。上述這些問題都使緬甸與其鄰近各國的外交關係產生嫌隙，對於緬甸的外交蒙上一層陰影。

3.多種群體的衝突

原本羅興亞的問題是緬甸境內佛教徒及穆斯林之間的衝突，之後逐漸擴大至政府及穆斯林、政府與NGO團體、佛教徒與親羅興亞族群的人士、政府與極端穆斯林組織、佛教徒與外國政府、佛教徒與外國穆斯林等問題。隨著衝突團體的擴大，羅興亞人問題也從緬甸國內的問題，逐漸演變成「泛國際間」的問題。

因為羅興亞問題的利害及相關群體越來越多，各群體有各自關注的焦點與利害，如緬甸鄰近的泰國、馬來西亞、孟加拉或是印度等，雖然對難民都採取較為包容的態度，但在難民人數越來越多，牽扯的問題越來越複雜的情況下，各國開始考量自身的利害，而對於羅興亞難民不再展開雙臂，如印度原本是接受羅興亞難民，但因害怕羅興亞人與激進的穆斯林團體掛鉤，因此目前想要透過正當的管道將境內四萬名的羅興亞人驅逐出境。

4.負面的外溢效果

羅興亞問題除對緬甸境內造成動盪不安之外，其對於緬甸的外交及國際地位也產生負面效果。1997年以前，羅興亞人問題是東協各國反對緬甸加入的原因，而在緬甸加入東協之後，雖然積極的想要提升自己的國際地位，但因羅興亞難民對於其他東協各國的經濟、社會及安全帶來極大的負擔，使得東協各國對緬甸極為不滿，進而打壓緬甸在東協中的聲音。

六、結語：緬甸政府的傑作或困境

若開邦自古即是經濟較為發達的一個省份。若開邦位於緬甸的西北部，緊鄰孟加拉及印度，又臨孟加拉海灣，位置上擁有重要的戰略地位，而且該邦的首府實兌，擁有天然的海港，海洋資源非常豐富。加上中國與緬甸開發的中緬油管，自若開邦皎漂連接中國的瑞麗，因此如果若開邦持續動盪，對於中國而言也是相當的頭痛，這也是中國政府支持緬甸軍隊持續鎮壓若開羅興亞人的原因。對緬甸政府而言，若開邦的經濟價值非常高，這也是緬甸政府不可能讓若開邦獨立或是持續由羅興亞武裝部隊在若開活動的原因。

自緬甸獨立以來，穆斯林便是該國的種族與宗教的導火線之一。對緬甸國內而言，由於曾被英國殖民，因此在獨立後產生大緬民族主義的思想，只要是當初偏向英國的少數民族，特別是羅興亞人，緬族人都浮現強烈敵對的心理。在這種意識下，緬甸政府獨立後，對穆斯林制訂許多的限制政策，使得後來的羅興亞人不能成為緬甸公民，甚至剝奪受教、買房或是結婚生子的權利，看來是緬甸政府有計畫隔離或驅逐羅興亞人，至少歐美國家對此深信不疑。

雖然緬甸號稱逐漸走向民主，但是這種民主的選舉制度，卻對羅興亞人造成更大的威脅與壓迫。因為在選舉制度下，對佛教徒堅持採取較激進排他運動，各黨派都因其擁有多數選票而採取包容的態度，尤其是掌握少數修憲關鍵門檻的緬甸軍隊派系（保障四分之一的國會席次），對於羅興亞人更是扮演強硬驅離與鎮壓的手段，因此想要在緬甸國內利用修改憲法的方式，讓羅興亞人取得公民資格，無異緣木求魚。諷刺的是，緬甸民主化的機制與民主制度的政治運作，居然有效推進對羅興亞人的族群驅趕與清除。

因此，國際社會越重視羅興亞問題，各團體的勢力或利益就逐漸被放大，在互相政治角力之下，對羅興亞難民的困境，可說是「雪上加霜」。對緬甸政府而言，因為各國不斷聲援羅興亞人，讓緬甸政府除了必須回應國際的聲援之外，還必須不斷的安撫國內的相關激進團體，故外國的抗議聲浪越大，更會激起緬甸國內反穆斯林團體的敵對意識。因此，對緬甸政府而言，聯合國或國外NGO的奧援，不但不能對緬甸政府有所督促，反而又不見容於緬甸社會的主流民意。同時，當羅興亞人從沈默變得主動出擊，又激起緬甸較為激進團體的怒火，甚至給羅興亞人貼上恐怖分子標籤，而羅興亞激進分子的恐怖攻擊又被迫對號入座，突顯羅興亞的恐怖分子形象，也使得原本願意提供協助的鄰近國家，因為害怕恐怖主義的威脅，都採取相對較為保守的態度，讓羅興亞難民成為國際「燙手山芋」。

這究竟是羅興亞人的政治宿命，無法改變緬甸的政治現實，而淪為新世紀族群漂泊的難民悲劇。這難道也可以算是緬甸政府、或軍隊、或整個緬族佛教徒的成功和勝利？而其所面臨的國際社會重大譴責或制裁，也將成緬甸政府未來發展的重大挑戰，甚至緬甸境內佔有將近40%疆域的邊境少數民族，如克倫、克欽、克耶、欽族、孟和撣邦等，尚未完全整合或統合於以緬族為主軸的政治體系，勢必造成打壓少數民族的不利印象，也讓緬甸政府與邊疆少數民族間的整合之路更加遙遠，這難道不是緬甸政府與緬甸發展更大的挑戰與困境嗎？◆