「同盟萎縮」：川普外交下的東亞安全變局

2018年12月18日，安倍內閣會議通過新《防衛計畫大綱》，強調要建構涵蓋陸海空、太空、網路、電波等新領域回應能力的「多次元統合防衛力」，代替五年前之大綱中「統合機動防衛力」的基本概念，並創設網路防衛、太空兩個專門部隊，將太空及網路等新領域定位為「攸關生死的重要領域」，決定跨越過去海陸空自衛隊的界限，開展「跨域作戰」。

日本訂定《防衛計畫大綱》始於1976年。冷戰時期，日本在安全上扈從美國，長達19年未予更動。冷戰後，美蘇兩極體系不再，日本開始思考自身在國際政治中之安全角色，試圖走出戰後制約日本防衛的戰敗國身分，1996年首度修訂以來，此次為第五度修正，攸關日本自衛隊戰力整備的關鍵字亦在其間從「基盤的防衛力」、「動的防衛力」、「統合機動防衛力」蛻變至「多次元統合防衛力」。

此次修訂《防衛計畫大綱》最引人側目之處為關於「出雲級」護衛艦的改造計畫。日本計畫升級改裝「出雲級」護衛艦中的「加賀號」，並在未來10年間，F-35系列總數將擴充至147架，其中最多42架將轉換為在「加賀號」上可起降的F-35B，為避免「航母化」的聯想，仍將改裝後的「加賀號」定義為「多機能搭載直升機護衛艦」。

誠然，日本防衛省仍堅稱「出雲級」護衛艦「航母化」無涉「專守防衛」原則的放棄，但航母向來被視為「攻擊型武器」，日本自衛隊透過「航母化」加賀號無疑將具備日本遠洋作戰的能力，使自衛隊從過去的防禦性的「盾」轉型為攻擊性的「矛」。此不僅引起中、韓等鄰國之疑慮，亦令日本在野勢力批評此舉已使「專守防衛」形同具文。

日本軍事評論家前田哲男認為，在新版《防衛大綱》下，日本防衛預算恐怕進一步成長，各界應警惕日本新一輪全方位軍擴。然而，按照北約的計算標準，目前日本的防衛預算仍僅達「國內生產毛額（GDP）1.3%」，距川普要求北約等盟邦之「GDP 2% 」相去甚遠。

川普的「美國第一」不僅與貿易對手國要求公平貿易，彌平逆差，對安全盟邦亦錙銖必較。川普指責這些國家讓美國背負鉅額貿易赤字，但防衛卻依賴美國。因此，安倍內閣未來仍將擴大對美的高價裝備採購，以應付川普的要求。

在防衛轉型中，日本常以「中國威脅論」說事，此次再修《防衛大綱》亦復如是。其實，《防衛大綱》修訂的背後帶有對美國之安全承諾的不信任。《日本經濟新聞》評論質疑川普主政下的「美日同盟」能否一如往昔，認為對日本、韓國及澳洲而言，與美國的同盟關係長期以來皆猶如空氣般重要，一旦瓦解將是大事，惟同盟的存在向來被視為理所當然，但此難以始終維持下去。

2019年開年之際，東亞外交熱點除美、中貿易對話外，朝核問題亦受矚目。北韓領導人金正恩的新年談話對再會川普總統抱以期待，但不諱言對美國仍堅持制裁的不耐，揚言川普若依然故我，北韓將「另闢蹊徑以捍衛自身主權」。金正恩在堅守朝鮮半島無核化的承諾的同時，亦要求美國須回應半島的和平機制建構，並鬆綁對北韓的制裁，此與北京所持的「雙軌並行」路徑一致。

在新年假期後，金正恩顧不得個人生日，旋即四度訪中，會見習近平，此與去年「川金會」前，先行訪中之舉如出一轍，二次「川金會」應箭在弦上，在與川普再會前，平壤須獲得北京的外交支持，向美國叫牌。

2019年1月18日，負責「川金會」事前磋商的北韓勞動黨副委員長金泳哲訪華府與美國國務卿蓬佩奧會談，在川普不願吞下對朝政策失敗及北韓亟欲打開對美外交的彼此需求下，二度「川金會」可望在2、3月間登場。

其實，「川金會」後，北韓未真正落實「去核化」，日本與南韓的輿論界憂心在此狀況下，川普可能落入金正恩的無核化圈套，使北韓在維持既有核武能力下，與美國達成外交和解。美國外交智庫亦有類似論點，認為二度「川金會」可能達成「凍結」，而非「棄核」的權宜之策，而此將損及美韓及美日同盟。

然而，此若成真，應非川普首度背棄同盟，敘利亞的撤軍之舉即可窺見川普對盟國的承諾終不敵其內心盤算的美國利益，此即為川普口頌之「美國第一」的具體實踐。1月17日，南韓的《朝鮮日報》在頭版條以「美國最終將承認北韓為擁核國」點出問題，而此非空穴來風。駐日美軍印太司令部近日公開之視頻中，北韓即與中國及俄羅斯同登「宣告擁核國家」。此外，美國亦僅要求北韓放棄「火星15型」洲際彈道飛彈（ICBM），不提對北韓周邊國家構成威脅的短、中程飛彈撤除與否問題。

2018年底，美國國務院公佈對北韓外交方針，在力爭完全無核化的長期目標上，提出「凍結核開發、停止核子與飛彈試驗及生產核物質、採取面向無核化的初步措施」等三項短期目標，但此或許意味美國將階段性容許北韓保有既成的核武能力，此無疑使北韓坐實「擁核國家」，而令北韓「棄核」淪為紙上談兵，因「擁核國家」迄今無「棄核」之先例。

因此，國際社會普遍對北韓「棄核」抱持懷疑。日本「共同社」認為二度「川金會」存在川普跳過事前正式談判，直接與金正恩邁向達成倉促且拙劣協議的風險。北京大學國際戰略研究院院長王緝思更直言，須摒棄北韓會實現完全無核化的幻想。對此，《紐約時報》以「安靜擁核」形容當下的北韓。

川普無法提出較冷戰結束後之歷任美國總統更高明的策略促使北韓走向「棄核」，在北韓拒絕核申報、核檢驗等一切實質性的無核化措施下，「完全、可驗證、不可逆的無核化」無異於空談。

誠然，在美日防長會談中，美國代理國防部長沙納漢（Patrick Shanahan）重申要求北韓「棄核」的立場，但專斷獨行川普才是能否落實朝鮮半島非核化的最大變數。二度「川金會」中，川普若緊抱「美國第一」，以不可預測及破壞性的方式伸張美國的利益，藉階段性「凍核」的妥協，取代過去「棄核」的堅持，將為東亞投下核武擴散的風險，導致西方的核不擴散主義徹底失敗。

在北韓問題陷入膠著之際，「中國幕後操縱論」為川普最廉價的卸責口實，但知名國際關係學者奈伊（Joseph Nye）評論「川普外交」指出，川普的「自我」常影響其與他國領導人的關係，川普在推動變革的同時，破壞了各種國際制度與同盟關係。奈伊引用民調直言，美國的「軟實力」漸趨弱化，美國須為川普的粗魯付出代價。川普的「美國第一」正侵蝕美國與盟國間的信任，計算損益，應是短多長空，損人不利己。

日本專欄作家秋田浩之認為，美國國防部長馬提斯去職突顯川普輕視同盟的態度，「同盟萎縮」應是日本及其他美國盟國須共同面對的課題。美國主導的同盟關係正在動搖，此肇因冷戰結束後，對美國及同盟國而言，中國或許是安全保障上的隱憂，但經濟上，卻是緊密的合作夥伴。因此，30年來，同盟的需求出現萎縮，美國與其友好國家間亦時有摩擦。

面對「同盟萎縮」，安倍選擇將自衛隊轉型為攻守俱佳的武裝力量，以因應周邊安保環境的「嚴峻性及不確定性」，但同時亦與中國積極改善關係。此非政策的彼此矛盾，而為戰略上的「避險」。前防衛大學校長五百旗頭真認為，在建立足以防衛自身力量的同時，藉外交或聯盟確保安全始為上策。

因此，「守勢現實主義」的「非攻」思想應與日本「和平主義」不謀而合，亦為日本堅守「專守防衛」的路徑。「同盟萎縮」不應使東亞陷入軍備競賽或陷入缺乏國際公共財主要提供者的「金德伯格陷阱」（Kindleberger's trap）。

誠如習近平上任之初訪美時所言，摒棄冷戰思維，多一些理解、少一些隔閡，多一些信任、少一些猜忌。美國霸權衰退導致「同盟萎縮」及國際經濟秩序動盪，但此或許是改革全球治理機制之契機。在統合既有區域安全對話機制，尊重現存雙邊同盟關係的前提下，建置大國協調渠道，使大國關係成為區域安全維護的助力，而非阻力。◆