北韓再射飛彈無助解決困境

一、前 言

朝鮮半島最近再度陷入緊張和焦慮，蓋由於北韓當局在5月4日和9日分別發射了幾枚短程飛彈，使原已危疑不定的半島情勢，再度帶來動盪。北韓在此時此地做出大動作，雖各方解讀不同，但總不是一件好事，因為各方都不希望朝鮮半島情勢生變，危及南北韓雙方領導人好不容易建立起來的和解氣氛，或讓川普和金正恩兩度高峰會達成的少許共識化為烏有。

不過，多數的觀察家和媒體有個普遍見解，即是北韓新的大動作，是針對美國而來，主要原因在金正恩與川普的越南河內第二次峰會，金正恩算是無功而返。川普在峰會結束記者會上，抨擊北韓在尚未解決無核化程序和條件之前，要求美國和國際社會「完全解除聯合國安理會通過對北韓的經濟制裁」，讓「美國無法接受」。

對於川普的說法，北韓當局也是「完全無法接受」，川普剛離開河內，北韓也召開了自己的記者會，強烈指責是美國的栽贓，北韓強調並未要求美國和安理會解除所有的經濟制裁，僅只要求對北韓的11次經濟制裁當中，擇其五項關係到北韓民生經濟的制裁，做出適當的處置，緩解北韓民眾所受到的壓迫和痛苦。在這點上，雙方完全沒有交集。北韓再次重申，北韓不可能在現時完成無核化，並且堅持必須分階段，和美國行動同步進行。

美國當然無意答應這樣安排，此時美國和北韓高層並未予對方領導人進行個人攻擊、特別是川普宣示對金正恩仍存有信心，此外似乎一切都回到原點。北韓5月再次發射飛彈的作為，伴隨著幾項趨勢，印證第二次川金峰會後，朝鮮半島風雲依然不平靜。

二、北韓發射飛彈各有不同解讀

針對北韓發射的飛彈，北韓當局強調他們是短程的，北韓外務省官員接受北韓中央通訊社自己人採訪時，表示5月初試射的「近程武器」是出於自衛目的進行的「常規軍事演習」，其目的在隨時保持高度的備戰狀態，任務目標在檢驗前線和東部戰線防禦部隊「操作大口徑遠端火箭炮、戰術導引武器的能力，和執行火力任務的精準度、武器的性能等。」怕外界狐疑，官員進一步指出，這只是一次常規演習，「並不針對哪一方」，也沒有加劇地區緊張局勢。又說，任何國家為保家衛國實施軍演都是極為正常的事，「不同於其他的國家針對其他國家的戰爭演習」。言下之意，暗示過去美、韓軍演的侵略性、且彰顯北韓自己的正當性。

南韓官方表明，韓、美共同的界定的結論是，4日和9日兩次的飛彈，都是「短程的發射體」，也就是短程武器。南韓國防部甚至說，「很難將它視為飛彈」，並且聲言，「相較之下，北韓的作為，像是在訓練，而非在挑釁」。不過，這樣的說法，立即引發反對派媒體如《東亞日報》大肆抨擊，該報指出南韓國防部透過執政黨國會議員「傳達消息」，「反倒像是帶頭幫助北韓隱瞞挑釁的態勢，幫助包庇北韓，並且很明顯地對北韓的挑釁急於掩飾」。

南韓國防部的態度可以理解，似在幫助文在寅政府維持住北韓的顏面、不至於打破去年4月27日以來文在寅和金正恩板門店首次峰會以來的友善氣氛，寄望於營造下次兩韓領導人的高峰會。去年9月文在寅已經到訪平壤，並且簽訂的平壤共同宣言，下次峰會應該是金正恩回訪南韓首爾。倘若金正恩出訪首爾成行，對於文在寅和他執政的共同民主黨而言，便出現一大利多的形勢。

對於這兩次北韓的飛彈射擊，美國國防部在5月9日發佈聲明，指出那些飛彈距離均超過300公里。雖然300公里距離的飛彈僅能算是短程的，美國仍將北韓所發射的所謂的「發射體」定性為彈道飛彈，意味著北韓繼2017年11月29日發射洲際飛彈「火星15號」之後，時隔一年五個月再次違反聯合國安理會對北韓的制裁決議。

當時聯合國安理會曾以2397號決議，規定「重申安理會決定，北韓不得在使用彈道飛彈技術進行發射活動，不得進行核武試驗，也不得進行其他任何挑釁行動」。北韓上一次（亦即第六次）的核子試爆是在2017年9月3日，且北韓自稱其為一枚「氫彈」，曾遭致當年9月11日聯合國安理會的2375號決議譴責，譴責首次頒行旅行禁令及資產凍結，以具體行動懲罰相關的北韓人員及機構。即使這次發射短程飛彈並非核試爆，但仍可視為新的挑釁行動，殆無可置疑。

至於美國，國防部也表示5月兩次試射的飛彈，應該是短程的，但該飛彈也可能是自俄國進口的伊斯坎德（Iskander）。果如是，則對於南韓目標的攻擊能力將大大提高。白宮幕僚長穆瓦尼（Mike Mulvaney）對北韓這次的試射飛彈卻淡然處之。他接受哥倫比亞廣播公司新聞網記者訪問時說，這些飛彈都「非常小型」，「沒有瞄準日本，沒有瞄準關島，而是瞄向北韓海岸」，所以是個「程度不高的挑釁」。他也樂觀地預測，金正恩與川普的關係「依然良好」，相信「會與北韓進行更多次的會談」。

穆瓦尼的過度樂觀態度，恰恰與他的頂頭上司川普落差頗大。川普說美國當局「非常嚴肅地看待這些短程飛彈的試射活動」，他說，「沒有人為此開心」，且認為「北韓並未準備好與美國進行談判」。

雖然南韓不願擴大解釋北韓發射飛彈對外界的敵意以及造成的影響，南韓總統文在寅則表示，北韓的動作令人不安且無益現狀，他認為平壤的行動，應該是對今年2月在越南召開的川金二會北韓空手而回，川普拒絕對北韓經濟制裁的鬆綁，北韓向美國表達了抗議。

南韓的分析固然頗為正確，但主動權仍在美國之手，川普倘若真的是以嚴肅的態度看待這次的北韓試射飛彈，他與金正恩「三會」的日程將無可避免地延遲，也更使北韓挫折憤怒，雙方關係有可能惡化到首次峰會之前。

三、金正恩訪俄獲得普丁多項支持

早在4月25日，也就是北韓試射飛彈約10天之前，金正恩到訪俄國海參崴附近的魯斯吉島（Russky Island），這是金正恩首次出訪俄國。他的父親金正日則是在2001年、2002年、2011年到訪，換言之，這次金正恩訪俄，是北韓再面臨國內外壓力、金正恩試圖緩解的關鍵時刻。

俄國外長拉夫羅夫（Sergey Lavrov）去年5月曾訪問北韓，並且與金正恩見了面，拉夫羅夫的那次拜會雖然並沒有具體的協議，卻是普丁政府表示對於金正恩地位的肯定的支持，由於雙方會談兼及朝鮮半島議題、北韓非核化、首次川金會議題、安理會對於北韓的制裁，以及雙方推展經濟合作的各項，因此也建立了雙方領導人之間的互信。

相較於對北韓事務比較關心的中國大陸、南韓而言，俄國的角色向來相對較少主動。中國大陸對於朝鮮半島的想法，是至少以目前的「雙暫停」出發，而強烈反對半島上出現任何劇烈的變動。雙暫停意味著美國與南韓暫時停止針對北韓的軍事演習，而同時北韓也暫時停止挑釁意味濃厚的核子試爆或發射長程導彈。北京的立場，也一直獲得莫斯科的認同。俄國與北韓雖然僅有數十公里的陸地交界，但俄國遠東距離北韓接近，俄國因此亦主張北韓核武危機必須透過和平方式以外交談判解決。

普丁總統在和金正恩會談後，主張半島「非核化」過程當中，北韓國家安全必須先獲得確保。言下之意，光是美國和南韓的保證並不足以做到，似乎有意重提以六方會談的模式重啟有意義的談判。

對北韓而言，金正恩與普丁的對話，確認了俄國的態度，在於鼓勵兩韓，以及北韓與美國的持續對話。金正恩對美國要求的「分階段」且以「行動對行動」的方式達成非核化目標迄今並未改變，但也是美國所無意接受，為這次在海參崴，獲得了俄國的背書。

普丁也指出，安理會對北韓的經濟制裁也應基於人道的理由，做出適當的放寬，這是對美國「極度施壓」政策的反對意見，完全是支持平壤的口吻，讓金正恩深為感激。普丁也提到有意與北韓進行雙邊及多邊的經濟合作，他說長期以來俄國即關注朝鮮半島的現代化和俄國兩韓鐵路的銜接，及設置管線經過北韓境內將俄國石油輸送至南韓，提供俄國過剩的電力到達朝鮮半島使兩韓同蒙其惠，最終促成此區域的國際互信機制。普丁也指責南韓太過仰賴美國的外交支持，對俄國的提議充耳不聞。

目前仍有大批北韓勞工滯留俄國賺取外匯，這原本是雙方互惠的協議。但是安理會對北韓加強制裁，也使過去兩年在俄國北韓勞工，從三萬人減至兩萬人，再根據安理會2397號決議，所有北韓勞工必須在今年12月22日之前，全部遣返回國。在這壓力下，金正恩與普丁可望為此事預作綢繆，以因應聯合國接連不斷的制裁。對於北韓來說，石油是維繫政權生命之所繫，俄國過去是提供北韓石油最重要的來源國，普金會達成的共識，還包括俄國還將在安理會制裁的夾縫當中繼續提供北韓石油。

金正恩原本要求俄國提供10萬噸麵粉，普丁答應給北韓五萬噸以救燃眉之急。金正恩4月底的訪俄之行看來收穫是比較大的，在現實的國際環境當中，普丁還算是支持北韓的老友。換言之，除了外交及戰略的支持，北韓從俄國還得到不少的物資投注。

四、北韓內外環境仍極艱困

北韓在今年春夏之際面臨將近40年以來最嚴重的乾旱，在聯合國嚴酷的制裁下，這場乾旱為北韓帶來雙重打擊。據北韓官方中央通訊社報導，今年至今北韓只下過2.1吋的雨量，僅僅是平均雨量的42.3%，是1982年以來的最低水平。而且預測到5月底為止，無人能預期情況將好轉，依此推論，北韓將會出現嚴重的糧荒。甚至於聯合國糧農組織也發出警訊，北韓人口的40%，也就是1,000萬人，將面臨嚴重的糧食不足問題。

這已經不是短期存在的問題了。由於氣候變遷，原本還間歇出現在夏天的雨水及冬季的大雪，都相繼減少，甚或不見，這意味著旱災嚴重、病蟲害更是無法避免，直接影響來年的收成。雖然北韓全力要求勞動黨官員和地方政府儘量挖井尋找水源，也極力增加灌溉措施，想方設法補救，但是仍然成效不彰。

現在北韓深陷安理會制裁，無法出口北韓豐富的礦產漁產賺取外匯，便更無法向外購買糧食以餵飽國民。金正恩自然想早日結束，或部分解除對北韓的經濟制裁，以獲得紓緩，但美國不同意北韓所提的非核化進程，成為一個解不開的死結。

今年2月北韓駐聯合國大使金松就向國際社會要求給予北韓緊急糧食援助，聯合國也做出了回應，每年提供援助給母親和幼兒必要的基本營養品。但之後聯合國又減少了該項援助，原因是他們發現那些物資並沒有用在急需的北韓人民身上，北韓將它在糧食上面臨的困難和國際支援的難以為繼，指責那是美國的掣肘，是想要掐死北韓。

南韓總統文在寅在這個時刻，認為金正恩是在無奈的情勢下，以發射飛彈（即使是不違反安理會決議的短程飛彈）向美國和國際社會表示不滿，藉以要求安理會解除對於北韓的「極度施壓」。南韓政府打算向北韓提供人道援助，當作是善意的表示，並希望北韓不要再以飛彈打亂國際秩序，最終走回談判桌。有鑑於此，文在寅總統辦公室透露，說川普對南韓提供北韓人道援助表示同意。南韓因此已經宣示，將對北韓提供總值達800萬美元的援助物品，其中450萬美元為營養食品，特別是照顧婦女及兒童所急需；350萬美元為疫苗、防疫設施和醫藥。

南韓基於同胞情誼對北韓抒發的人道援助，固然對平壤是個好消息，但緊接著在5月14日又發生北韓當局指控美國扣押北韓「智慧誠實號」船隻，並要求美國歸還的案件。

北韓指控美國非法將北韓商船拖到美國薩摩亞（Samoa），因為美國指稱此舉和安理會對北韓的制裁相關，指出美國辯稱那是美國「執行國內制裁行動」，北韓當局氣憤難扼，認為美國完全是「無理地針對北韓」，強烈要求美國將該船隻歸還給北韓。

「智慧誠實號」為一艘運輸船，因為運輸北韓出口的25,500噸煤炭，在2018年4月1日遭到印尼官方扣押。美國運用外交管道，指稱「智慧誠實」號運輸船係行經美國所屬薩摩亞海域，指出美國有權接手進一步扣押。美國還指控該船隻是在規避安理會的決議，而國際社會「支持美國的適當處置」。經此事件，北韓與美國的關係無異是雪上加霜。

五、結 語

朝鮮半島無核化絕對是個漫長的過程，雖然朝鮮半島周邊各國都有意促成無核化最終的徹底施行，但關鍵的美國與北韓仍處於尖銳的對立對抗當中。川普和金正恩已舉行兩次峰會，仍然無法化解雙方長期存在的互不信任。政治互信在盟國或友好國家之間可能存在，卻不在華府與平壤之間。這是最難克服的一道難關，也是無法逃避必須處理的難題。

第二次川金會結束至今已近三個月，川普現在與頗多國家處於對立狀態，比如與中國，正如火如荼進行貿易戰，美國和伊朗的尖銳衝突，幾乎走向戰爭，美國還要關心中東出現的以色列與巴勒斯坦的衝突，還需關注兩岸對抗可能出現的緊張狀態。

美國備多力分的結果，自然不可能全力因應朝鮮半島的事務，北韓的挫折和氣憤自是難平，特別是安理會對北韓的制裁基於「極度施壓」，還在持續進行，對於北韓人民的經濟生活，是極大的傷害。況且近日北韓境內再度出現乾旱導致的糧荒，林林總總使金正恩困坐愁城，5月初北韓以短程飛彈相逼，似是找到了合理的解釋。

但合理的解釋，僅能讓北韓自我感覺正確，無法取信於國際社會，使平壤的武力恫嚇具有正當性，金正恩訪問俄國，拉近了與普京的距離，他與川普之間的距離卻拉遠了。如此趨勢仍無助讓經濟制裁得以解套。北韓內外交困的情勢，正在考驗金正恩的智慧，他應該和周邊國家的領導人共同思考，如何為北韓或整個朝鮮半島的和平與安全尋找出路。◆