中國的北極政策與發展

美國行政部門今年向國會提交的《2019年中國軍事與安全發展年度報告》（下簡稱《2019報告》），值得注意的是其中有一特別專題，專就中國近年來在北極的發展提出看法。特別是中國在北極理事會獲得觀察員地位、北極戰略、「冰上絲綢之路」理念之倡導，以及「近北極國家」的主張，由此份報告的內容，可以看出美國對中國對北極事務的興趣以及發展存有深切的憂心。

2013年5月15日，中國與日本、韓國、新加坡、印度與義大利成為北極理事會的正式觀察員國，可參加除了部長級會議之外的其他所有會議，但無表決權。不過在涉及北極事務上，這些國家顯然比世上其他多數國家具有更高的能力。但為何中國的北極政策引發關切？或許這與「一帶一路倡議」有密不可分的關係。

「冰上絲綢之路」可視為「一帶一路倡議」在北極圈內的影響延伸，就地理條件而言，中國疆域範圍與南北兩極皆不相連，但這並不能隔斷其與極地區域事務的連結，近年來中國將參與南北兩極治理事務納入其發展戰略，在極地議題中力爭話語權，目的在這個前瞻性議題的形成與發展中能夠提升其影響力，畢竟極地區域是人類社會在過往發展歷程中缺少探索經驗的地方。

中國國家海洋局於2017年5月22日發佈《中國的南極事業》白皮書，全面回顧中國南極事業30多年以來的發展成就。2018年5月26日，國務院發表《中國的北極政策》白皮書，總體歸納了中國參與北極事務的基本主張和戰略目標。在北極政策白皮書中對涉入北極事務的法律基礎有了清楚的陳述，包括依據1982年《聯合國海洋法公約》等國際條約和一般國際法規則，北極域外國家仍可在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設海底電纜和管道等自由之權利，而在國際海底區域則可以享有資源勘探和開發等權利。同時依據1920年《斯匹次卑爾根群島條約》，締約國有權自由進出北極特定區域，並依法在該特定區域內平等享有開展科研以及從事生產和商業活動的權利，包括狩獵、捕魚、採礦等。

中國近年來介入北極議題的方式主要有兩個層面：第一是透過北極航道的連結，另一則是在資源開發方面的參與。前者主要在中俄兩國交通部門進行商談的極地水域海事合作，不斷地強化北極開發合作的政策和法律基礎。此外，兩國企業還積極展開北極地區的油氣勘探開發合作，商談北極航道沿線的交通基礎設施建設。由雙方所重視的領域來看，俄羅斯加強北極發展合作主要是基於其發展需求、航道開闢、維護北極區域安全穩定，和法律主張等多個面向的戰略考量。而對於中國來說，中俄北極的發展合作有助於豐富中國的新領域外交實踐，引導北極國際治理多元化趨勢，能為「一帶一路」的海上合作提供新動能，進而開展「冰上絲綢之路」的新面向。

而在資源方面，美國地質調查局的統計顯示，北極地區石油儲量估計有900億桶，天然氣儲量達1,669萬億立方呎，液態天然氣儲量則估計達440億桶，重要的是這些油氣資源的84%位於離岸地區。北極煤炭儲量比例占全球四分之一，估計總量超過一萬億噸，而且在成分上具有低硫、潔淨、高效等特點。此外還有大量銅鎳鈈複合礦，以及金、銀、金剛石及鈾、鐵等戰略性礦產。在生物性資源方面，據漁捕統計資料，由1960年代開始，北極國家透過共同開發，和平獲取漁獲，每年產量約達600萬噸。而在航運的便利性方面，北極航線更是吸引眾人注意之處，若採取傳統海運航線由中國經麻六甲海峽到歐洲需要五週，若經北冰洋航道只需三週，可避開海盜攻擊海域。

顯然中俄在北極的合作引發國際社會重視，特別是美國在未來戰略安全的安排上尤為憂心。美國持續公開呼籲其他國家對中國的「一帶一路倡議」保持警惕，批評中國企圖透過此一倡議達到橫跨歐亞的目的，而眾多雄心勃勃的投資基礎建設計劃會令許多國家深陷債務陷阱，未來在政治上會無可避免地受制於中國。以今（2019）年4月下旬在北京召開的第二屆「一帶一路國際合作高峰論壇」為例，英國BBC報導即以「在質疑聲浪中開幕」，甚至強化西方國家對「一帶一路」導致國家債務危機的指責。對「一帶一路」的批判當然有意打擊「冰上絲綢之路」的推動，顯然這是西方國家對中國在北極發展企圖所表現出來的恐慌。

《2019報告》中指出環北極國家對中國在此一區域擴張能力及展現興趣表示關心，如丹麥政府即對中國對格陵蘭展現興趣一事公開表示關切，因為中國提出在格陵蘭建立研究站、建立衛星地面站、更新機場、擴大海底採礦等建議。美國認為民用研究能夠強化中國在北冰洋的軍事存在，而這包括了在此區域部署潛艦，並以之作為嚇阻核攻擊的手段。

《中國的北極政策》白皮書將中國自我定位為「近北極國家」，是「北極事務的重要利益攸關方」，此一立場當然會引起美國的高度注意，甚至可以說是「在意」。美國國務卿龐佩奧2019年5月6日出席北極理事會開幕式時就明白指出，北極「已經成為全球力量與競爭之地」，他表示中國在北極區域投入大量資金，2012-2017年，投入近900億美元，並積極開發北冰洋航道，購買及委託了包括核動力破冰船在內的設備，為其貨輪穿越北極開拓新航線，並將這條航道視為其「一帶一路倡議」的一部分。對於「近北極國家」的說法，龐佩奧指出，中國領土最北端距離北極900英里，就地理距離而言根本不是北極國家，他說：「世界上只有北極國家與非北極國家，不存在第三類國家，中國這樣宣稱根本不具有任何權利。」

美國國務卿如此露骨的表示，可以預見到北極區域將會是中美兩國權力競爭的新戰場。資源爭奪、航線競爭，以及為了主張或維持利益的法律戰將會持續，甚至擴大。◆