國家機密保護法應符合比例原則

立法院在2019年5月7日三讀通過《國家機密保護法》修正案，總統府再於5月17日發函給相關人士。其中，將涉密人員出境管制期限，從三年以及可縮短或延長，修正為不得縮短，並得視情形延長，而且管制期得延長一次，最長管制六年。首當其衝的，就是趕在5月20日的三年管制期滿之際，將前總統馬英九、前副總統吳敦義等人，硬生生地再管制出境兩年，很難讓人沒有針對特定人士管制的政治聯想。

依據《國家機密保護法》第一條立法目的，其是為建立國家機密保護制度，確保國家安全及利益而制定。從憲法的觀點而言，雖然這次修法在表面上符合了第23條規定：除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、增進公共利益，不得以法律限制之；但若是進一步深究其修法內容，實質上卻有違憲之虞。究其原因，最大問題之一在於是否符合比例原則。

比例原則包括三大部分，首先是適當性原則，又稱合目的性原則，也就是國家採取的措施，必須要有助於目的完成；其次是必要性原則，又稱最小侵害原則，亦即國家若有多種措施可達成目的，需要採取對人民傷害最小的手段；第三是狹義比例原則，又稱衡量性原則，也就是國家欲達到之目的，與人民受到的損害，不能顯失平衡。

以這次《國家機密保護法》修法來說，目的或許正當，原因在於扣上國家安全的大帽子，很多行為皆被嚴格檢視；但正因為如此，如果許多事都以國家安全合理化，則人權也有可能在此大帽子下被侵犯，不可不慎。換言之，國家安全是什麼、由誰定義、如何定義、規範什麼行為、如何規範行為、經過哪些程序……這些也需被嚴格審視。

如果進一步用必要性原則、衡量性原則來檢視此次《國家機密保護法》的修法，則問題可能更大。因為國家安全，所以在第26條規定，國家機密核定人員、辦理國家機密事項業務人員的退離職或移交國家機密未滿三年之人員，出境應經原服務機關或委託機關首長或其授權之人核准，且管制期限只能延長不得縮短，並得延長一次，亦即最長管制六年。這樣的修法問題在於未區分相關被境管人員，核定與辦理的機密層級、性質等不同，一律只准延長境管的限制居住遷徙自由，沒有考量個體間的差異性，結果會造成未區分個體差異性的行政怠惰。

再者，居住遷徙自由是明訂在憲法第10條的基本人權，但動輒以國家安全的大帽子限縮基本人權，難道只有管制出境才能保護國家機密，沒有其他侵害較小人權的方法？事實上，嚴格的事後追懲制也可達到事前預防效果，尤其必須對自己國民有信心；因為國家若真正好，每一個國民都會挺身捍衛國家安全、保護國家機密。

縱使一定要管制出境，年限是如何得出？經過三年後，國家機密就無價值？當事人就會忘記經手的機密？同樣的邏輯，修法後境管最長六年，國家機密的價值更無價值？當事人忘得更多？或者乾脆只要經手過機密，一輩子不准出境，這樣就不會洩密？其實真的會洩密，縱使在國內還是會洩密，可見管制出境以防止機密外洩，基本上是緣木求魚。

若從人的角度觀之，這次修法選在前正副總統即將滿三年管制期，還剩不到兩週的時候，不顧國民黨立委的反對，民進黨急急忙忙通過此法，讓國民黨的馬英九、吳敦義等人很難有機會出境前往中國大陸等地，難免讓人聯想是民進黨在失去大陸溝通管道之際，也不讓國民黨有更多的當面溝通機會。

事實上，這樣的作法對民進黨來說是短多長空，因為表面上限制馬、吳不能到大陸，免得國民黨在兩岸議題又加分；可是也限制了兩岸多溝通、避免誤判的機會，讓兩岸和平增加風險，也不利於蔡英文口中的維持台海和平穩定現狀，不利於民進黨執政的兩岸關係環境。

如果民進黨有自信、視野夠遠，其實讓馬英九、吳敦義到大陸才對，因為馬、吳畢竟已卸任，吳也頂多是在野黨主席，執政黨仍是民進黨；若馬、吳登陸有利兩岸和平，功勞不會少算執政黨，如果馬、吳沒有建樹，民進黨還可見縫插針。

總之，不要機關算盡，一切要以維護人權、創造人民福祉為念。換言之，不要動輒以國家安全限制基本人權，忘了人權立國的莊嚴承諾，重蹈《動物農莊》的諷刺；更要積極建構兩岸關係危機中的轉機，在中美經貿衝突、台灣可能成為棋子之際，善用任何維護和平的管道，為人民的安居樂業環境穩固基礎。◆