華府廢止中程導彈協議的意義

今年8月2日，美國聲稱退出與俄羅斯簽訂的《中程導彈協議》 (INF），此一冷戰期間限武條約的廢止會產生相當嚴重的後果。美國國家安全顧問波頓揚言，美國會在歐洲重新部署核武器。這對東亞、國際與兩岸情勢又會產生多大的影響？

自1950年代開始，美國的智庫發展出軍備控制的概念，以管控美國與蘇聯衝突中的新風險，並以務實的技術手段來削減具體可識別的危險。當時美蘇之間存在發生意外核戰爭的可能，因為在國際危機中，兩大超強都有可能被誘導而進行大規模核攻擊，其中尤以1961年的柏林圍牆危機，1962年的古巴飛彈危機為甚。

1963年以來，美蘇雙方開始好幾輪的戰略武器限制談判（Strategic Arms Limitation Talks, SALT），而自1991年以來的「第一階段削減戰略武器條約」（START Ⅰ），目的在減少雙方毀滅性核子武器。

1977年開始，蘇聯每年部署SS20飛彈50枚左右，至1984年已裝備450枚，射程在5,000至10,000公里，可攜帶核彈頭。面對這個情勢，美國在歐洲部屬巡弋飛彈與潘興飛彈因應，射程在數百至一千餘公里不等，均屬中程導彈。潘興2型飛彈隸屬美國陸軍，係機動性中程地對地彈道飛彈，自1983年開始部署西德，目標鎖定蘇聯及其附屬之華沙公約盟國。潘興2型可攜帶威力相當於5,000至50,000噸TNT的核彈頭，最大射程1,800公里，最大飛行高度300公里，命中精確度為誤差40公尺。

美蘇兩強有大西洋相隔，但與美國結盟的西歐國家可能成為蘇聯的人質。若美俄互打核戰爭，必用洲際飛彈互射，歐洲不一定會捲入，反之，若用中程導彈，歐洲必成為美蘇之間的戰場，其中德國更是位處戰略的最前線，因而引起當地民眾的高度不滿與疑慮。在這些國家堅持下有了INF的構建，確實為歐洲的安全作出了重大貢獻。

2018年10月，川普片面宣布退出INF，原因是俄國並未遵守協議，美方認為俄方製造9M729陸基巡航飛彈違反中導條約，何況中國並非該條約簽字國。2018年12月，美國給俄羅斯60天寬限期，期盼對方能重新遵守條約，直至2019年2月，美國國務卿蓬佩奧宣布將暫停履行INF義務，並啟動為期180天的退出條約程序。

俄羅斯總統普丁同一時間宣布暫停履行INF義務，並開始製造中程超音速飛彈。俄方認為美方早將其BGM-109「遠程反艦飛彈」，按戰場需求隨時改回海基巡航飛彈，並一直開發各種中程大氣層內飛行載具用於局部戰爭，違反了中導條約。

INF通常被稱為歐洲安全架構核心的條約，廢止將意味著新的軍備競賽。美國若在波羅的海國家或波蘭部署中程飛彈，只要3-4分鐘就能擊中俄羅斯，此舉讓警報系統毫無用處，俄羅斯被迫要先發制人。其實1990年代以來，INF已失去意義，因它本來要解決的安全問題已因東西方冷戰結束而解決。只因北約東擴，俄羅斯起而反抗，INF才再次發揮功能。日前俄國總統普丁曾警告，若歐洲國家同意讓美國部署導彈，必將自己國土置於可能的反擊風險中。

美軍傳統上主要以空中和海上發射巡航導彈進行威懾，華府在全球部署艦船和戰機比陸基導彈更容易，也有更多隱形戰機突防。相對的，俄羅斯是陸上強權，俄軍無法依賴空中優勢，因此俄羅斯更倚重陸基戰術導彈。北約國家也指責俄羅斯違反中導條約，因此不斷加強軍事部屬，近日31個國家的部隊參加北約在波羅的海軍事演習，這是冷戰後北約進行的最大規模的演習。

其實美方對俄方違不違反INF的規定並無興趣，所以俄方提出的相關檢視談判美方一律不採納。另外，美方執意在波蘭與羅馬尼亞駐紮MK-41飛彈攔截系統，根本不願與俄羅斯談判。可見當前美方只是想要找藉口先廢止INF。

聯合國秘書長呼籲美俄保留INF，聲稱若無此條約，全球會更加不安和不穩定。但若美國自縛手腳，任由他國發展導彈，不符合其利益。美國當然希望中國也加入一個限武機制，但困難重重，尤其現在華府正開打與中國的貿易戰，強打台灣牌激怒北京，中方因此強力批判美國廢約對於國際和平的負面影響。

首先，中國與俄羅斯、朝鮮、印度、巴基斯坦四個擁核國家接壤，而中方的主要目標在實現所謂第一島鏈內的反介入。因而陸基的核導彈，尤其是中程導彈，更是中國核威懾的主要支柱。而美國空載與海基的核武攻擊，正是大陸要面對的威脅，其中美國最新的助推－滑翔導彈，攻擊時可改變飛行航道，原本就不在INF限制之內。

近年習近平軍改後，解放軍於2015年成立火箭軍，取代二砲部隊，提升為第五大軍種，由中央軍委直接指揮，主要武器為搭載核彈頭的戰略彈道飛彈，及搭載彈道飛彈和巡弋飛彈的常規戰鬥部隊，各屬短程、中程、洲際彈道飛彈，還有遠程巡弋飛彈，如東風-26系統，其射程為3,000-4,000公里，太平洋上大多數美軍基地都在其攻擊範圍內。

基於地緣戰略的地位，美國原本並不擔心來自鄰近國家中短程導彈的威脅，而只擔心洲際飛彈的攻擊。但近年來，俄羅斯也擁有可靠的空載和海基的中導能力，因為INF並不禁止，這不但可以威脅美國，同時更可以再度將歐洲國家當人質。目前美俄關係陷入冰點，中俄關係卻十分緊密，美國要發起全面性限武談判機制，確實有其難度。

當前中國仍缺乏遠程軍力派遣的載具。從軍事角度看，傳統的彈道導彈成本較低，鑑於其海軍和空中的能力不佳，中國必須保持陸基的核威懾能力。目前，美國有6,500枚核彈頭，俄羅斯不遑多讓，而中國的核彈頭總數估計為290枚，若要中國參與裁軍，美、俄是否應該先裁減至一個相當的數量再談。

另外，中國的核導彈難以定位。只有美國改進情報與偵察和導彈防禦能力，才可化解中國的核威懾力，額外的陸基導彈則難以達到目的。但在政治上，美國在其東亞盟國領土上重新部署核導彈，必會引起中方強烈反對。

美國沒有俄羅斯的陸基短程或中程飛彈，要反制與嚇阻俄羅斯在歐洲大陸使用這類飛彈，在退出INF後得開發兩種陸基導彈：戰斧巡航導彈（射程1,000公里）和新型彈道導彈（射程2,800-3,800公里）。美國陸軍仍在開發一種射程499公里的精確打擊導彈，退出INF後，該導彈的射程可能會延伸，而上述這些導彈都可在18個月內完成部署。但從中國的角度來看，陸基巡航導彈發射器比潛艇、水面艦艇和轟炸機相對容易定位和攻擊。

美國退出INF，計畫在西太平洋部署核導彈，可能會引起嚴重的政治對抗。相對的，近年來中國的武器裝備精進，各式導彈的發展快速，同時又不受INF約束，可能才是美方廢約的主要原因。如果中國受到INF約束，則目前95%的導彈必須銷毀，顯見美中在戰略與核導彈部屬間的差異。

此外，莫斯科也憂慮華府下一步將會退出《新削減戰略武器條約》（New START），美、俄2010年簽訂該約，2021年2月到期。條約限制雙方部署的核彈頭數量不超過1,550枚，發射工具數量不超過800個，已部署的洲際彈道飛彈不超過700枚等等。若此，再加上INF的廢棄，全球都會進入冷戰時限武談判之前的狀態。◆