菅義偉政府對美中韓外交方針初探

一、前 言

日本前首相安倍晉三2020年8月28日以潰瘍性結腸炎復發，宣布9月請辭自民黨總裁和內閣總理大臣。安倍左右手的官房長官菅義偉參加新任首相角逐。起先被看好的包括原內閣地方創新擔當大臣的石破茂和原外務大臣的岸田文雄，聲勢較為看好，不過菅義偉以黑馬之姿，在9月14日的自民黨參眾兩院議員總會上獲得377張選票，居總數535票的70.6%，擊敗了岸田文雄的89票和石破茂的68票，成為第26屆自民黨總裁和第一位在「令和時代」的首相。

菅義偉非政治世家出身，無家世背景，無派閥屬性，他的出線出乎許多日本內外人士意料。安倍辭任前做了精密的設計安排，他和自民黨幹事長二階俊博和副首相兼財政大臣麻生太郎密商，支持菅義偉為繼承者，邀集其他派系共同支持。安倍晉三成了「造王者」。

菅義偉出任新首相，立即成立自己的領導班子，由各大派閥均分政治利益，菅義偉宣布留任二階派的二階俊博擔任自民黨幹事長，細田派的下村博文擔任政務調查會長，麻生派的佐藤勉擔任總務會長，石原茂派的森山裕擔任國會對策委員長。其他重要官員如防衛大臣，是安倍晉三胞弟岸信夫，外務大臣為茂木敏充，及內閣官房長官加藤勝信等。

二、菅義偉政府外交的變與不變

菅義偉被外界津津樂道者，為其從農民之子一步一腳印，直至政治的顛峰。他在38歲選上橫濱市議會議員，47歲首次當選國會眾議員，至今連任八屆。他在安倍第一次執政的2006年任總務大臣，2012年安倍第二次擔任首相後一直擔任內閣官房長官，與安倍政權休戚與共，深得安倍信任。

菅義偉長於內政，被日本大眾認為做事穩健，但就任首相之後，卻與日本學術界發生齟齬。「日本學術會議」是日本內閣府管轄機構，全國會員有數百萬名，由會員直接選出210位會員組成大會，具有審議和研究聯絡功能。政府可向日本學術會議提出諮詢要求，日本學術會議則需提出審議報告。日本學術會議也代表日本促進國際合作。2020年計有半數約105名新任會員名單由會員推薦，首相照例應做形式任命，不會更改內容以象徵對日本學術獨立和言論自由的尊重。但此次菅義偉拒絕任命其中6名會員，理由是日本政府每年支付學術會議10億日元預算，因此首相可介入該會的人事，此舉引起軒然大波。遭菅義偉批駁不予錄用者皆是著名大學各領域的飽學之士，只因旗幟鮮明地反對安倍政府修憲和軍事情報相關法規。

菅義偉曾代表安倍出訪，在與川普政府交往上，最重要者為2019年5月首度訪問美國，曾受到美國國務卿蓬佩奧、國防部代理部長夏納翰（Patrick Shanahan），和副總統彭斯（Mike Pence）禮遇。為表示自己對外交事務的熟稔，菅義偉表示在外交上「將有自己的作風」，外務省的職業外交官是他仰賴的基礎，包括外務大臣的意見，以及他會常常向安倍晉三「取經」等。

菅義偉在內政外交領域都有定見，但兼有安倍的重大影響，安倍政府相當重視提振日本對國際組織的參與，加強和美國與歐盟的關係。即使和美國的關係不斷增進，也希望在中美關係上維持平衡。菅義偉在美國退出「跨太平洋經濟夥伴協定（TPP）」後，積極籌組跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP），而現有11個國家參與了CPTPP。

三、菅義偉政府對美政策

相較安倍，菅義偉少為國際社會所知，看來經驗和活力也不如安倍，因此外交事務是菅義偉的最大挑戰。在對美國關係上，菅義偉在9月16日上任第一天的首場記者會即指出，將致力鞏固美日同盟。在就任首相致詞時，強調推進以美日同盟為中心的「印度—太平洋戰略」。

菅義偉上任第四天就與川普總統舉行電話會談，會談中他向川普保證：「美日同盟是東北亞地區和平穩定的基礎，日本將進一步加強空前穩定的美日同盟」。菅義偉也和澳洲、印度等國外交部長會談，最終菅提到日、美、澳、印四國「要加強各方面的合作」云云。

川普政府面對中國崛起，常常出現一項困境，即一方面要求包括日本在內的民主國家組成同盟，形成對中國的包圍網，美國有求於日本及其他盟國的趨勢相當明顯。

另一方面，華府正在縮小自身駐軍盟國的財政經費承諾，意圖讓亞洲盟國付出更多代價，包括增加承擔駐在當地美軍的費用。

美國第46任總統選舉已在11月3日投票完畢，民主黨籍的拜登已自行宣告當選，只是川普尚未承認失敗，打算進行選舉訴訟，倘若2021年1月新任總統未能決定，美國很有可能出現憲政危機。

拜登在11月7日發表勝選演說時，主張重建一個團結而非分裂的美國。他要恢復美國的精神與靈魂，要讓美國成為世人尊敬的國家。更早前，拜登在2020年3月投書《外交事務》季刊說明「為何美國必須再次領導：拯救『後川普時期』的美國外交政策」，文中提到他的外交構想有三個支柱：一是重振國內民主體制和世界自由秩序；二是制訂符合中產階級利益的外交政策；三是回到談判桌上引領世界議程。拜登認為經濟安全即國家安全，意味著他會繼續朝著全球經濟自由化的道路邁進。

對於菅義偉來說，拜登的理念符合日本的利益。拜登不會像川普那樣對日本頤指氣使，也可望考量與日本共同籌組類似「跨太平洋經濟夥伴（TPP）」的協議，或乾脆讓美國重新加入TPP。在要求日本加大負擔美國駐軍費用時，也可望不再步步進逼，改以會商方式求取協議，使日本感受尊重。菅義偉因此趕上了川普政權即將結束，況且日本已向拜登勝選表示祝賀，他期待和嫻熟國際事務的拜登以穩健漸進的方式交手。

四、菅義偉政府對中國政策

過去多年以來的日中關係，主要是衝突為主，合作其次，即合作的少，衝突的多。日中之間有綿密的經濟關係，日本每年享有鉅額貿易順差，中共則蒙受鉅額貿易赤字。不過，在戰略和安全上，日中雙方恩怨情仇始終並未遠離。雙方的爭執和衝突有歷史的也有現實的因素，增加問題的解決難度。中國遭日本侵略，中共一直認為日本沒有誠意面對歷史問題，包括教科書的修訂，日本至今也不曾為中國的慰安婦議題道歉，遑論認真討論解決。日本結合美國，美其名印太戰略以圍堵中國，日本對台灣的曖昧立場尤其讓中共憎惡。安倍政府與美國的緊密關係，使中共感受極大壓力，北京對安倍政府的過分親美立場無法釋懷。

菅義偉接任首相，似乎為日中關係帶來新的契機。近年來，美中緊張關係日益升溫，日本對北京對華府的策略更為棘手。但菅義偉也不忘藉此機遇建立較為穩定的日中關係。9月25日，菅義偉首度與習近平舉行電話會談，在先前的記者會，菅義偉表示他「盼與包括中國和俄羅斯在內的周邊鄰國建立穩定的關係」。

習近平原訂2020年春天訪日，後因新冠肺炎疫情擴大而延期，菅義偉邀請習近平擇期完成訪日行程。據日本媒體分析，中國方面肯定菅義偉與中國建立穩定關係的說法，菅義偉也參與了安倍執政後期對中國外交「從競爭到協調」的努力。日本在菅義偉的執政下，日中關係可望朝較佳的方向邁步，並將外交主軸逐漸轉向北京靠攏，以促進日中關係，而不是與北京針鋒相對。

菅義偉針對日後與北京維持何種關係，說出了他自己的主張。菅義偉分析，中國是世界第二大經濟體，也是日本的鄰國，日中之間有各種懸而未決的案件，但持續善用高層交流的機會，該主張的就主張，希望一一解決問題。雖然日美關係對日本安全最為關鍵，但也需維持穩定的日中關係。相較於石破所主張的仿效北大西洋公約組織（NATO），組織類似的亞洲版以圍堵中國，菅義偉表示他不贊成這樣的「反中包圍網」，因為這樣將更激起北京的敵視，帶來日本更大的威脅。從菅義偉的思維來看，他應是採不激進和不對抗的外交方略，以穩妥冷靜的作法，以平衡穩定為最高指導方針處理和北京有關的外交互動。

同時，菅義偉指派垂秀夫出使北京而有相乘的效果。垂秀夫原為外務省官房長官，接替橫井裕出任駐北京大使。垂秀夫曾在1986年留學南京大學，在1989年即赴北京擔任日本駐華大使館二等書記官，其後經過中國大陸、香港、台灣等地，1995年再度赴北京擔任一等秘書官，在經過多年歷練，終成駐華大使，被中共視為傑出的「知華派」，對中國事務理解深厚，較能有效率地處理日中關係，增進合作。

2018年安倍曾經訪問北京，2019年李克強也訪問日本，日本與中國的關係正逐漸回到正軌，習近平的訪問日本、特別是習近平如能在明年東京奧運會時成行，將會是日中關係再提升的重要一步。

五、菅義偉的朝鮮半島政策

安倍無緣改善日本與兩韓關係，這在標榜繼續安倍路線的菅義偉來說，尋求突破可謂相當困難。韓國媒體指出，菅義偉在韓國問題上，並非特別熟悉，在日韓歷史問題上將繼承安倍政府對韓國的強硬立場。韓國與日本之間，有著朝鮮曾被日本殖民35年的痛苦記憶，歷史仇恨至今尚未去除。此外兩國還存在歷史教科書的爭議，日本處理慰安婦的態度不獲韓國諒解，獨島爭議，以及經濟上的競爭逐漸白熱化等諸問題，不斷衝擊兩國和解合作的可能性。

日韓雙方近年來衝突未曾稍緩，文在寅政府以與北韓和解為第一要務，南北韓對日本政策改採相當一致的作法，對日本的要求逐漸加大壓力，包括固有領土和領海的維護，堅稱日本海為東海，堅持對獨島主權，對慰安婦問題一再抨擊日方不負責任，為二次大戰期間在韓日本企業強徵朝鮮人工作拒絕補償等，南韓方面重砲批判外還有作為，包括南韓法院強制如日鐵公司等對韓國受害者金錢補償，否則查扣日鐵等企業在韓資產。為此日方強烈抗議無效，日本與南韓互相指控對方進行貿易戰，且將對方逐出「貿易白名單」，剔除給予對方貿易優惠，形成火上加油的情勢。

日韓曾在美國引導下簽訂了日韓軍事情報保護協定》（GSOMIA）」，在現實環境當中，日韓衝突已使該協定形同虛設。菅義偉接任首相後數日，即以首相身分赴東京靖國神社參拜，固然照顧到日本的右派人士，卻引來南韓政府強烈抗議，認為首相向包含發動二次大戰的甲級戰犯表示尊崇，南韓無法原諒，並表示極度遺憾。

日韓雙方氣氛低迷，針對南韓的嚴詞抨擊，日本亦對南韓處理在韓日本企業的方式深感不滿，強烈要求南韓政府收回成命。不過南韓政府強調南韓司法獨立，日本要求南韓政府介入司法對日本企業的判決，是強人所難，堅稱礙難從命。菅義偉政府已經放話，南韓倘若不予解決，菅義偉將杯葛今年11月假首爾舉行的中日韓三國峰會。菅義偉在朝鮮半島的睦鄰政策遇到極大的難題，屆時峰會將成為祭品。另一方面，雖然菅義偉曾說他希望在沒有任何先決條件之下與金正恩舉行峰會，惟北韓反應極為冷淡。

六、結 語

安倍辭職事出突然，日本因此出現了一位非政治世家出身的平民首相。2019年4月日本內閣訂定德仁天皇年號時，菅義偉手中發布的「令和」字樣讓人對他記憶深刻，因此菅義偉也有「令和大叔」稱號。不論稱呼他「令和大叔」還是「平民首相」，2020年9月16日起便是菅義偉時代的開始。

菅義偉長期擔任安倍政府的內閣官房長官，對安倍的行事風格亦步亦趨。或許是他行事穩健，內斂耐勞而獲得安倍青睞。但由於菅義偉長期關注的事項，係以國內事務居多，對外事務本非他的強項，坊間對其外交政策的理解，仍然出自「安倍學校」。雖然他說要建立自己的風格，恐非那麼容易。有政治評論家指出，菅義偉的內外政策，大概可歸類為「沒有安倍的安倍內閣」。

美國仍然是日本外交的重中之重，菅義偉屢次強調日本和美國的同盟關係對日本安全的重要，日美緊密戰略和軍事聯繫的基礎不會改變。過去川普不斷對日本施壓，要求東京增加對美國駐軍費用的負擔，日本民間反對聲浪不小，來自北京的壓力則是希望菅義偉能走出和安倍不同的「自己的路」。日本小心翼翼，在美中衝突當中儘量求取對日本有利的平衡，以免顧此失彼。拜登的勝選，明顯給了日本對美外交一個新契機。

日本希望它與中國的關係逐漸趨於和緩，擺脫過去安倍時期針鋒相對的怪圈，日方寄望進行高層互訪，特別是習近平成功訪日，以及透過對話解決一部分現行爭論的議題，過去已出現的「安全靠近美國，經濟靠近中國」趨勢，大致依然維持。

日本對朝鮮半島，有歷史的因素，難以出現突破，是雙方的互不信任和憎惡感使然。菅義偉將追隨安倍的既定立場，不會輕言讓步，特別是為慰安婦道歉及補償議題和二次大戰前後日本企業不當徵用韓籍勞工事件，日本將堅持立場，否則將牽一髮而動全局。可以預見的是，菅義偉政府擺出一副低調而理性的姿態對待北京和首爾，但在歷史爭議議題方面，恐將堅決不做任何讓步。◆