「全過程人民民主」視角下的「兩會」

一、前 言

每年3月的「兩會」一直是外界理解社會主義中國的制度特色和年度政策走向的重要窗口，特別是近十餘年以來，「兩會」一直都是國際輿論熱點之一，但西方的焦點多在中國的「政策」，對兩會的運作則揶揄居多，今年的「兩會」國際熱度，雖被俄、烏戰事搶了不少風頭，但「兩會」的重要性依然不減。從制度面觀察，習近平強調人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體，我們能否從「兩會」印證「全過程人民民主」呢？

「全過程人民民主」是2019年11月2日習近平考察上海市長寧區虹橋街道，與正在參加立法意見徵詢的社區居民代表交流時首次指出：「人民民主是一種全過程的民主。所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。」2021年7月1日，在慶祝中國共產黨成立100週年大會上，習近平將「民主」加上了「人民」，他強調中國要「踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主」。習在近三年中，多次闡述「全過程人民民主」的學理。已經逐步形成體系，實有進一步認識之必要。

二、習近平對「全過程人民民主」論述

第一、民主具多樣性：他說「設計和發展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一……不能割斷歷史，不能想像突然就搬來一座政治制度上的『飛來峰』。」

習的民主觀首先是破除傲慢西方國家對民主的獨占，其次回歸民主作為人類包容性價值的本來面貌。在中俄的聯合聲明中說「各國人民有權選擇適合本國國情的民主實踐形式和方式。……雙方呼籲國際社會尊重各國文化和文明多樣性、不同國家人民的自決權。雙方願同所有有意願的國家攜手推進真正的民主。」

第二、民主過程：人民代表大會制度的基礎，是人民當家作主的重要體現。要把民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督各個環節貫通起來，不斷發展全過程人民民主，更好保證人民當家作主。

民主過程亦即民主在制度設計上應該包含的內容，從「人」的選舉到管理、監督；到政策協商、抉擇到執行的管理、監督；人民必須都有參與的權利和機會。所以習說：「我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程式民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。」

第三、民主制度發展性：習說「我們的民主法治建設同擴大人民民主和經濟社會發展的要求還不完全適應，社會主義民主政治的體制、機制、程式、規範以及具體運行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權利、發揮人民創造精神方面也還存在一些不足，必須繼續加以完善。」

第四、民主的目的性：「民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。……如果人民只有在投票時被喚醒、投票後就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選後就毫無發言權，只有拉票時受寵、選舉後就被冷落，這樣的民主不是真正的民主。」當前西式民主最大缺陷，就是已僵化成政治自由與平等的表演，從而民主對政治異化，非但不解決問題，反而「民主」本身就成了問題的來源。

第五、表現民主最本質的方法就是「協商」：中國共產黨倡議的中國特色社會主義「民主」中，最突出中國特色的元素，就是「協商」，在民主過程中每一步的推動都採用制度化的協商，這一點我們可以在「兩會」的運作中清楚地瞭解；另外中國特別倡議「國際關係的民主化」也是中國特色社會主義「民主」極重要的內容，更是國際間消除國際流氓、惡霸、霸道主義行徑的良方。

三、以「全過程人民民主」運作「兩會」

從「兩會」運作有那些重點，可以印證「全過程人民民主」的制度設計，是真正「全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用，又優於西方的「民主」呢？這包括了人大代表選舉、「工作報告」形成過程、分組討論、領導人下團組、政治協商等。

第一、人大代表選舉︰社會主義民主和西方制度民主最本質差別有三，其一是「選舉」在民主制度中的功能不同：西式民主把「選舉」視為政治權力合法性向來源，而社會主義民主的基本設想，「選舉」包括二大類：代表選舉重在代表性，即方方面面；幹部選拔是選出有能力，有作為的人；其二是「候選」的方式不同，西式民主把「選舉」設計為雙開放式：候選資格和選擇權利平等開放；而中國特色社會主義民主則在候選人的部分做了推舉的設計，即所謂「三上三下」（選務單位與推薦者之間反覆協商篩選的過程）最終推薦出比當選人多三分之一候選名單，實施所謂「差額選舉」，用以照顧人民的自主意願；其三是「選舉」的方法不同：西式民主在「選舉」方式採用「單選制」，即一人一票；而中國特色社會主義民主在「選舉」方式採用「複選制」，即每人最多擁有與應當選人相同的選票，選舉人對每位候選人均可表態一次，而每位當選人得票必須超過選票的50%，始為有效當選。

在「兩會」中政協委員是按界別遴選，當然顧及所有的行業、界別；至於人大代表的身分結構中，以上屆人大為例，在2,987位代表中，有13.4%來自一線工人和農民。這是在西方民主的議會殿堂不可能出現的。

以上的差異從理論上說，西方民主的誘惑力比較大，因為它從本質上假設了每個人的平等性、自主性，很容易從字面意義和形式層面滿足「民主」乙詞的含義，但在實踐和運作層面，候選人沒有特定的政黨或相當的資金支持，則只是「陪選」，選舉人在資訊不完整的情境下，所謂「自主」只是民粹氛圍下的「衝動」，而且「一人一票」的設計本身就預設了「敵我關係」的存在，加上簡單多數的勝選，也容易使政敵以多數反對為藉口，不與合作；這使得當選者，縱使擁有了權力「合法性」也難有大作為。反之，中國特色社會主義的選舉，可以使得有能力，有作為的當選人更有政治權力的合法性。其唯一的挑戰是執政黨能否始終如一地、不忘初心地以民為本，為人民服務。所以中國特色社會主義反覆強調「從嚴治黨、黨要管黨」的原因。

第二、「工作報告」形成過程和討論：在「兩會」期間，中國特色社會主義「全過程人民民主」的第二個觀察點，就在於對「工作報告」的審查；在會期中人大代表和政協委員一共要聽取的報告，包括了國務院總理李克強關於政府工作的報告、栗戰書關於全國人民代表大會常務委員會工作的報告、周強關於最高人民法院工作的報告、張軍關於最高人民檢察院工作的報告；政協委員另有全國政府主席汪洋「政協常委會工作報告」與副主席劉新成的政協提案工作情況報告等。首先這代表中國政府工作的透明性，所有一府兩院和人大、政協的工作部必須向人大及政協說明。其次當然在六、七份的報告中國務院總理關於政府工作報告的重要性是無與倫比的，因為文件宣告了中國過去一年的工作成績和不足，揭示新一年的工作目標、重點和方法，以中國當今的重要性，中國政府的作為必然動見觀瞻，但是一份近一萬七千餘字、內容包羅萬象的報告，代表和委員們如何可能在短短的三個下午，作出負責任的審議呢？何況還有其他報告，在這一部分的「民主」體現，就必須理解「工作報告」形成過程和分組討論， 首先是「工作報告」形成過程：按人大網站介紹「政府工作報告」的形成歷程，從國務院研究室「開始起草，到徵求、吸取各方意見反復修改，再到正式提請全國人大全體會議審議，一般歷時兩三個月，可以說是一個聚民意、集民智、凝民心的過程。」具體而言，一份「工作報告」需要「三定」，先是「起草準備、形成討論稿階段」的定稿，在此一階段主稿者必須進行「調研」，瞭解實情才能依據領導的思路、要求，撰寫出真實而接地氣的「討論稿」；次為「徵求意見、修改完善階段」，國務院初稿經中共中央政治局常委會議討論後，形成徵求意見稿，分別徵求各省區市和中央黨政軍群各部門。同時，由國務院總理主持召開座談會，各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士，經濟、社會各界專家學者的意見，形成「中共中央政治局會議討論的送審稿」；國務院研究室副主任向東在解讀《政府工作報告》有關情況，並答記者詢問時指出在「大範圍徵求意見和建議。各單位共提出修改意見上千條，其中300多條重點意見予以吸收」。同時也「利用媒體平台徵求意見」。在21個話題分類，累計收到線民建言近百萬條，建言量排名前五的話題分別為：群眾辦事、保障救助、教育、宏觀經濟、住房。經認真梳理，中國政府網匯總精選了1,100多條有代表性的建言，《報告》對其中的重點意見進行了吸收。」中共稱此種民主為「開門問策、集思廣益」，總之《報告》起草和修改工作高度重視聽取和採納社會各方面意見。其三「提交大會、正式審議階段」，經人大、政協討論修改，才是最後「定稿」。從「工作報告」形成過程中，民主表現主要在於方方面面的協商。

其次是「分組討論」。如果說上一段描述的「協商」，是在菁英範圍的「民主」，則「兩會」特別是人大的「分組討論」就是與群眾協商的民主過程，由於分組的原則是按他們的省、市、自治區、特區及不同界別分組，各地、各行、各業在討論「工作報告」時，必然的、本能的首先是關心「報告」中關涉自己的地區、行業部分的政策方向和措施重點，由於代表和委員的面向、層面不同，從而更細化了「工作報告」的內容，而且將國家層次的大政方針和自己地方的發展、行業的前途緊密地聯繫起來，所以這樣「分組討論」並不全然是走過埸地虛應故事，事實上，政府工作報告在每年的「分組討論」也都有所調整，以今（2022）年的政府工作報告為例，經過討論之後擬作92處修改。

另外也有主管部門與代表直接溝通，報導下指出「對於福建代表團10名代表提出的意見建議，國家發展改革委11個相關司局負責人一一作出回應和解釋。」

這樣的反覆協商充分體現了中國特色社會主義「全過程人民民主」中重大決策的民主參與權，在過程中當然也不排除有上對下的說服、施壓，但最終依然是民主決策，而任何的決策也不可能皆大歡喜，決策有「取捨」是必要的。西方民主沒有此類「反覆協商」的過程，而西方在此時的補救之道，要麼是透過政黨杯葛，要麼就是上街抗議。從政治效果和社會治理成本來看，那一種民主制度更合理，更有利於國家發展？

第三、中央領導人「下團組」：「團」是指人大的地方代表團，「組」是指政協不同界別聯合組；在「兩會」期間，不同的「人大」代表與「政協」委員在分組討論政府工作報告時，中共中央領導成員分別抽空和他們一起討論。對「人大」代表與「政協」委員而言，是讓自己的建議有直達天聽的機會，對中央領導人而言，有直接蒐集民意的機會。當然事前確實需要技術性安排，中共媒體曾披露如下︰「通常，各團會提前一、兩天通知代表們常委下團的消息。」通知下達的同時，「代表團團長一般會向代表們介紹與中央領導同志一起審議報告的須知。比如，審議時不要請求與中央領導同志合影或索要簽名，不要向中央領導遞送與會議無關的物品，比如地方特色產品，少數民族代表可不穿民族服飾。」「對發言的內容而言，代表或委員沒有審查，可以自由表達。但是誰發言，還是有安排」。

第四是政治協商：政治協商是中共推行「民主」制度最早的模式，由於在政協的總席位中，中國共產黨只佔三分之一，其他席位是其他政黨、社會賢達和愛國人士，當然這些都是支持共產黨，認同社會主義的政黨和個人，但畢竟不同政黨，所以中共的決策就必須透過協商獲得支持，1954年全國「人民代表大會」成立後，「全國政協」因毛澤東的堅持以及中華人民共和國憲法規定：「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展」的規定而保留，其功能轉變成諮詢和統戰的組織，改革開放後，「政治協商會議」的政治地位得到鞏固和強化，1982年12月11日中國人民政治協商會議通過了「中國人民政治協商會議章程」，確立「中國人民政治協商會議是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式」。其任務有三：政治協商、民主監督、參政議政。依據章程的解釋：政治協商是對國家大政方針和地方的重要舉措以及經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中的重要問題，在決策之前和決策實施中進行協商。

民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執行情況，涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況，國家機關及其工作人員的工作等，通過提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。

參政議政是對政治、經濟、文化、社會生活和生態環境等方面的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。

通過對「全國政協」在改革開放以後歷屆的資料，可以發現此一機關已逐步擺脫了以往被譏的「鼓掌部隊」，逐步在大陸政治體制中，承擔起重要的諮議角色與功能。

「全國政協」代表的是新型政黨政治，不是以西方「鬥爭、敵對」模式的政黨政治，而是一種「合作、監督」模式的民主政治，前者在鬥爭模式下，規定了人民的參與只能在選舉時表現出「民主」，選後的政治參與就只能是被選出的代表、官員的事；反之在合作模式政治制度下，人民才有可能全過程地參與。

四、結 論

在很長的一段時間裡，中國共產黨實施的制度被西方國家蓋上「專制獨裁」印章，從此，「不民主」的大陸成為台灣人心目中反共的正當性來源；從今天來看，中共政權從「三面紅旗」到「文化大革命」，在施政上沒有嚴肅把握好民主與專政的辯證關係，偏重專政，造成國家發展上的迷失，自然是主要原因；但兩岸的中國人不自覺地，全盤西化地接受西方新聞、文化和學術的宣傳，逐漸將西方價值觀內化成我們「不證自明」的價值，長期以來完全失去「反省能力」，如今台灣青年盲目反中、仇中、恐中、拒統的合法性基礎，也正是建立在這種學術殖民的心態上。

長期以來，大陸菁英諱言「民主」話題，從而助長台灣「拒統」「統派」的民主傲慢，喊出「一國良制」等自以為是口號。事實上是浸於西式民主論述中而不自知。中共又缺乏一套政治學上系統論述，以至在國際輿論場處於「挨打、防守」位置；如今習提出「過程人民民主」，應該是在經濟發展上雷默（Joshua Cooper Ramo）提出「北京共識」論述後，在政治學科的建設方面由中國人自己提出的中國風格、中國氣派的的重要論述。值得兩岸知識菁英共同努力，從中國政治的理論上、邏輯上、實踐上進一步建構完整系統性中國特色民主政治的理論，開闢新的「民主」路徑。