從「兩個毫不動搖」看國企民企關係

過去10餘年來，有關國企改革和民企發展一直是中國的重點經濟工作。具體而言，其一，在經濟增長呈常態化下行趨勢下，如何激勵以民企為主體的實體經濟以提振經濟景氣；其二，國企混合所有制改革成效，以及公有經濟與非公有經濟在經濟體系中的比重和角色，進而引發中國不重視私營經濟的議論。為此，中國高層已多次做出說明。去（2022）年12月中旬中央經濟工作會議提出切實落實「兩個毫不動搖」的經濟工作方針。今年「兩會」期間，習近平於3月6日看望參加全國政協十四屆一次會議的民建、工商聯界委員，並參加聯組會，聽取意見和建議。習近平在會上強調，堅持「兩個毫不動搖」、「三個沒有變」，始終把民營企業和民營企業家當作自己人，使民營企業發展成為「兩會」期間的熱門議題。今年中國的社會經濟工作，將從法律規範、混合所有制、破除平等准入壁壘、改善經營環境等面向支持民營企業發展，融入國家重大戰略，以有效推進實體經濟，激發市場活力，成為經濟增長的動力。然而，在此一政策下，近年來中國經濟正面臨百年變局，在加快建設現代化產業體系，強化科技自立自強，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平的整體戰略下，未來國有經濟和民營經濟的產業佈局及其互補關係，是另一值得關注的重要課題。

一、「國退民進」產業佈局總體方略

改革開放以來，國有企業一直是中國經濟改革的主要對象。改革的途徑，一方面致力於企業管理體制改革，惟由於兩權（所有權與經營權）無法分離，以致國企改革面臨著負債率高、設備落後、產業結構不合理、企業冗員多等瓶頸，使國有企業無法形成競爭主體，還佔用大量資源，形成財政負擔。另一方面，在總體經濟框架上，基本上是採行「漸進式」的改革，其特點並非取消舊體制，而是在暫不觸動舊體制的情況下，先發展起一個以市場為導向的「非國有經濟」，包括外資合資企業、私人企業、個體經濟、股份公司，及各種形式的集體經濟（主要是鄉鎮企業）。

到1990年代後期，這個非國有經濟部門已經創造了73%以上的工業總產值，63%的國內生產總值，80%的經濟增長，以及百分百的新增長就業。這些統計數字反映出無論中國的國有企業無效率的情況有多嚴重，在工業總產值中的貢獻已不足30%，對國內生產總值的貢獻不到40%，對經濟增長的貢獻不到20%，但是只要佔70%到80%的非國有經濟仍能增長，並越來越發展，佔有越來越大的比重，中國的經濟仍然能夠增長。

從中國經濟改革的歷程，反映出非國有經濟的發展，不僅支撐著中國的經濟增長，並且改變了國有部門改革的條件和環境，具有如下的意義：1.非國有經濟的發展逐步形成了對國有企業的競爭壓力，原有的壟斷被打破，壟斷利潤消失，導致一些國有企業財務狀況惡化，虧損加劇。2.非國有經濟的發展為轉移一部分國有職工提供了就業機會，並逐漸吸納國有企業所造成的財政包袱，減輕財政壓力。3.非國有經濟的發展為國有經濟體制改革提供良好示範，有助於形塑經濟改革的良好環境。

1999年9月22日，中共十五屆四中全會通過「國企改革和發展若干重大問題決定」，強調在社會主義市場經濟條件下，國有經濟已不再充當過去「一統天下」的壟斷者角色，而是逐步轉變為經濟發展中的控制性力量。同時，根據經濟發展實際情況和未來趨勢，國有經濟控制力主要是指國有經濟對國民經濟的調節能力和保障能力。具體措施包括：1.國有經濟在關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域佔支配地位，支撐、引導和帶動整個社會經濟發展，在實現宏觀調控目標中發揮重要作用。2.國有經濟應保持必要的數量，更要有分佈優化和質的提高；在經濟發展的不同階段，國有經濟在不同產業和地區的比重可以有所差別，其佈局要相應調整。

根據中國對國有經濟戰略的佈局，國有企業將在涉及國家安全、自然壟斷，以及支柱產業和高新技術領域和行業發揮作用，主要為：1.國民經濟的命脈部門，如金融、鐵路、通訊、民航、軍工、核工、石油、重要礦山、重要有色金屬冶煉等行業。2.非國有經濟暫不願進入的基礎設施和基礎工業領域，如公路和大型橋樑建設；市政建設、能源和原材料的生產等，另非國有經濟在相當一段時間內可能無力進入的高精尖技術領域，如航空、航天、汽車、微電子、精密機床、重型機電設備等。但國有企業必須退出一般性的競爭行業，包括服裝業、紡織業、食品、飲料、日用品行業，以及部分家電製造業等。

二、國資國企做強做優做大

國家政策引導和市場經濟驅動是健全科技產業體系的兩大動力。在國家安全領域和核心產業發展方面，必然需要國家政策的規劃、引導和支持；至於競爭性行業，則主要由市場經濟驅動引導資源做出最有效配置。

依中國的規劃，國有經濟控制力中的調節能力，是指國有經濟以多種方式參與方向性的具有產業主導地位的行業和領域，透過控制支柱產業和高技術產業中的骨幹企業對整個國民經濟運行進行引導，使之健康有序、穩步發展的能力。至於保障能力，是指國有經濟透過控制國防、戰略性物資生產、高技術領域等部門，保障國家安全和經濟安全，透過控制社會公共部門保障社會穩定。

自2018年以來，美中貿易戰、新冠肺炎疫情、拜登政府對中國高科技發展打壓、俄烏戰爭，使世界經濟處於新的動盪變革期，地緣政治緊張與經濟格局演變疊加。在此一形勢下，科技自立自強和健全產業鏈的完整性，既是發展問題和生存問題，也是以新安全格局保障國家安全、增強發展安全性主動權的關鍵。明言之，中國現在的發展目標是要統籌發展和安全，以高水平安全保障高質量發展，加快建構自主可控、安全高效的科技創新體系，強化國家戰略科技力量，優化創新資源配置，打造具有全球競爭力的開放創新格局。

2020年6月30日中央全面深化改革委員會第14次會議審議通過《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》，全面推進了激勵、責任、競爭、創新等基礎性制度建設。數據顯示，國企改革三年行動方案，中央黨政機關和事業單位管理的1.5萬戶、地方政府管理的15萬戶國企全部完成公司制改制，企業有限責任的法律基礎進一步夯實；中央企業涉及國家安全、國民經濟命脈和國計民生領域營業收入佔比超過70%，國有經濟主導作用有效鞏固；中央企業在戰略性新興產業年均投資增速超過20%，營業收入佔比超過35%，有效提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。

2017年「十九大」報告指出，推動國有資本做強做優做大，去年「廿大」報告強調，要推動國有資本和國有企業做強做優做大，提升企業核心競爭力。做強，就是要使國有企業具有競爭力，具有活力；做優，就是要使國有企業的資產質量更優，資源配置更優；做大，就是要使國有企業的規模進一步擴大。這便成為當前中國國有企業發展的主要目標。

三、持續支持和促進民營經濟發展

在中國經濟體制轉軌過程中，民營經濟面向市場，最具活力，成為中國經濟增長的主要動源，但也最易受國際和國內經濟景氣衝擊。

中國經濟改革市場化程度的推進帶來民營經濟發展。民營經濟有「五六七八九」的重要特徵，即貢獻了50%以上稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創新成果，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量。可以說，民營經濟已成為保障民生、促進創新的生力軍。以民營經濟中的個體工商戶為例，它是民營經濟發展中最具活力的經濟細胞。在宏觀經濟調控穩增長、促就業、惠民生等方面發揮著重要作用。目前1.15億個體工商戶，約佔中國經營主體總量的三分之二，帶動近三億人就業，為社會提供便捷服務和優質商品。儘管如此，民營經濟的發展仍面臨諸多問題：

第一、國際和國內經濟景氣的衝擊，以致經營困難。2008年國際金融危機發生，過去三年爆發新冠肺炎疫情，民營經濟、中小微企業在生產經營上面臨困難較多，出現發展預期偏弱、信心不足等情況。

第二、相對國有企業的發展有國家政策的規劃和扶持，民營經濟儘管是中國經濟體制中重要主體，但現實中對其保護和支持存在不足。

第三、近年來有些國家不斷加碼遏制中國科技等領域的發展，這意味著過去有利於企業發展的自由貿易和國際分工的全球化環境發生了巨變，對中國民營企業轉型升級、貿易投資產生衝擊，產業鏈供應鏈不穩定性增加，生產經營增添難以預期的變數。

為提振民營企業家信心，加大支持力度，中國高層不斷強調「兩個毫不動搖」（毫不動搖鞏固和發展公有經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展），「三個沒有變」（非公有經濟在經濟社會發展中的地位和作用沒有變，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展方針沒有變，致力於非公有制經濟發展營造良好環境和提供更多機會的方針政策沒有變），並陸續推出金融、稅費優惠政策鼓勵民營經濟發展。去年11月發改委印發《關於進一步完善政策環境加大力度支持民間投資發展的意見》，旨在營造良好政策環境，持續激發民間投資活力，促進民間投資持續健康發展。

今年中國社會經濟發展主要工作是「深化重點領域和關鍵環節改革，構建高水平社會主義市場經濟體制」，其中在有效激發市場活力工作項目中，要求堅持「兩個毫不動搖」，依法保護各類經濟主體產權和合法權益，全面梳理涉企法律法規政策，持續破除影響平等准入壁壘，支持中小微企業和個體工商戶發展等。

四、國企和民營經濟的合作和佈局

「廿大」報告強調，要堅持「兩個毫不動搖」，「依法保護民營企業產權和企業家權益，促進民營經濟壯大」。無疑的，國有企業和非國有企業是國民經濟發展的兩大支柱，缺失任何一個支柱，國民經濟發展的速度和質量都會受到嚴重影響。

目前中國把「國有資本」和「國有企業」做強做優做大列為國企改革的主要目標，學界也認為：1.「國有資本做強」並不意味著國有資本比非國有資本更「強勢」，更不意味著國有資本可以「以強欺弱」；2.「國有資本做優」並不意味著同樣數量的國有資本比非國有資本更「值錢」；3.「國有資本做大」並不意味著國有資本數量和比例一定要比非國有資本更多更大。但是在這些論述上卻未觸及國有企業與民營企業間的關係，是競爭還是合作？在中國國民經濟的產業佈局又是如何？

一般而論，在競爭性領域國有企業與非國有企業透過良性的平等競爭，能夠促進雙方彼此學習，尤其是技術、制度的溢出效益，使得雙方能夠在競爭領域實現同步發展。在合作方面，混合所有制是中國國有企業改革，國有資本和非國有資本融合發展的重要方式，即混合後的企業資本能夠實現更大幅度的增長。

在當前詭譎多變的國際政經環境下，科技自主創新和健全產業鏈供應鏈完整性，已是中國追尋國家安全和經濟安全別無選擇的途徑。國企和民企應扮演何種角色？目前中國相關機構和單位提出若干構思和政策，主要為：

1.國有企業在關係國家經濟命脈的部分領域有較大的優勢，在諸多高技術、高風險、資金密集和人才密集的領域，國有企業和國有資本仍應在通信和互聯網、新能源汽車、風電和光伏發電等領域的基礎建設更加投入，打造產業鏈，形成新的產業生態。

2.激勵民間資本投資活力，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程、重點產業鏈供應鏈項目建設，以加快構建新發展格局。同時，中國有世界各國所欠缺的最完整部門領域，在「雙循環」發展策略下，加快健全各領域供應鏈，以維護國家經濟安全。

3.企業是創新的主體，而自主創新是企業的生命。中國高新技術企業從2012年的3.9萬家增長至2022年的40萬家，762家企業進入全球企業研發投入2,500強。去年中國企業研發投入佔全社會研發投入已超過四分之三。基於此，國企和民企應加大研發投入，才能為推動高質量發展奠定更加堅實的基礎。◆