新自由主義經濟已經終結

去（2022）年3月1日，拜登總統在發表第一次《國情咨文》時總結其經濟方針：「自下而上、自中而外地建設經濟，而不是自上而下。」從他競選初期到他就職後在國會上的首次重要演講，「從中向外」建設經濟的想法一直是拜登的主題，他說：「自上而下滴漏經濟學從來都行不通。現在是自下而上、自中而外發展經濟的時候了。」

從1930年代至1970年代，美國的經濟政策受到凱恩斯思想的重大影響，凱恩斯鼓吹政府應該在經濟方面發揮積極作用。從羅斯福新政到尼克森自詡為經濟上的凱恩斯主義者，凱恩斯經濟學是美國兩黨的共識。這種共識導致政府在基礎設施和教育進行重大投資，努力加強社會安全網，監管強勢利益，促進充分就業和提升工資。但尼克森對1970年代高通膨和低增長（或滯漲）的有毒組合的凱恩斯主義反應被視為是無效的。這導致1980年代雷根革命，它以通常被稱為「新自由主義」經濟思想為基礎，米爾頓‧‧弗里德曼（Milton Friedman）和弗里德里希‧哈耶克（Friedrich Hayek ）等芝加哥大學經濟學派為其中大師。

新自由主義經濟的核心思想是，自由市場本質上是高效的、自我調節的和自我優化的，政府行動有時可能是解決「市場失靈」所必需的，或者為追求「社會正義」目標在政治上是合理的，但政府增進社會正義的行動不可避免的代價是降低市場效率。新自由主義的基礎是這樣一種信念，即增長和公平之間總是存在「巨大的權衡」－－我們可以擁有一個更大的蛋糕或是更公平的蛋糕，但不能兩者皆而有之 。從這種觀點來看，不平等是我們為創新和增長創造激勵所必須付出的代價。政府為支持處於經濟階梯較低者或追求其他社會目標（例如更好的健康或清潔的環境）所做的努力幾乎總是以降低市場效率而傷害我們試圖幫助的人們。根據這一論點，政府不能在不減少低工資工作數量的情況下提高最低工資，不能在不排擠私人投資的情況下投資公共產品，不能在不扼殺就業和增長的情況下應對氣候變化（順便說句，這些陳述中每一個都已被證明在經驗上是錯誤的）。

新自由主義者認為，對每個人來說，最好的事情就是「讓政府讓路」，最大限度地提高市場效率，做大經濟蛋糕，最終更快增長的好處將「滴流下來」，惠及一般美國人。共和黨利用這一論點來削減富裕的「就業創造者」的稅收，放鬆對企業的管制，減少對公共基礎設施的投資，削弱社會安全網，侵蝕最低工資和加班門檻以及勞動者的議價能力。民主黨人最初抵制，把自己塑造成公正和正義的捍衛者；但由於缺乏連貫的替代性增長理論，他們很快就發現自己處於敘事（因而也是政治）劣勢。在三場災難性總統大選（卡特、孟代爾、杜卡基斯）之後，建制派民主黨也接受了新自由主義經濟學。他們追隨比爾‧柯林頓的腳步，主張更仁慈、更溫和的「涓滴效應」，讓市場獲得自由。並利用增長帶來的收益來補償自由市場競爭的輸家。柯林頓宣佈：「大政府時代已經結束！」放鬆對華爾街的管制，達成有利於合作的貿易協議，並取消福利國家。

但水漲並沒有抬高所有的船隻，繁榮也沒有滴流下來。事實上，相反的情況發生了：大量的滴流向上。從1935-1973年，底層90%的工人收入平均每年增長超過4%，因為整個收入範圍內的工資在很大程度上追隨生產率的增長。但從1970年代中期開始－－從凱恩斯主義的崩潰到雷根和柯林頓領導下的新自由主義的興起－－富人和其他人的命運發生了巨大分化。底層90%人口的收入按實際價值計算停滯或下降，儘管經濟規模擴大了兩倍，但2015年大多數家庭的收入仍低於1973年。在此期間，幾乎所有的增長收益都被收入最高的1%人－－本質上是資本所有者攫取。雖然90%人口的收入停滯不前，但最富有的1%的收入卻飛速上升至平流層，在1973-2015年期間增長了450%。在1970年代中期，首席執行官的平均收入約為普通員工的20倍；到2010年代，這一數字已飆升至300倍。根據蘭德公司的一項研究，在過去的45年裡，50萬億美元從底層90%的收入者向上重新分配到頂層1%最富。

新自由主義議程甚至沒有兌現其超強增長的承諾。消費支出佔GDP的70%，美國中產階級的空心化不可避免地導致消費需求放緩，從而進入「長期停滯」時代。由於企業將大部分利潤（和減稅）投入股息和股票回購，而不是用於促進增長的再投資，如研發或提高工人工資，因此，經濟投資放緩。經合組織2014年的一份報告估計，日益加劇的不平等，使美國GDP增長僅過去20年就下降了九個百分點。每年經濟活動損失超過兩萬億美元。那麼是什麼導致了美國增長模式的分裂，中產階級的空心化？美國是如何從戰後高度包容性的經濟（收益被廣泛分享），轉變為1970年代後高度排他性經濟（只有最富有的1%人受益）的呢？

幾十年的新自由主義打破了美國的社會契約，削弱了美國的民主，將財富和權力輸送給最富有的人，並允許他們遵循一套不同的規則。唐納德‧川普曾經說過最真實的一句話就是「這是一場被操縱的遊戲」－－數以千百萬計的美國工人階級知道這場遊戲被操縱了，這也是他們投票給他的一個主要原因。但可悲的是，操縱者卻是川普這樣的人。強大的利益集團利用新自由主義的思想，作為自私的減稅、放鬆管制、削弱工人的權力、破壞環境、讓共同的基礎設施崩潰的巧妙掩護。

今年6月底，拜登在芝加哥舊郵局大樓宣佈與統治美國政治40多年的「涓滴」經濟模式進行「根本性的決裂」。《華爾街日報》和《金融時報》把拜登決心改變美國的經濟方向的措施稱為《拜登經濟學》，從而告別了《雷根經濟學》，建立了《新華盛頓共識》。

今年3月《總統經濟報告》發表後，能夠開始漸漸調整全球經濟框架的構想，並形成了兩條政策敘事線索。第一條提出美國要關注國內問題，提升美國經濟的可持續性、韌性和包容性。第二條認為美國要繼續強化對華優勢，但要構築精準的競爭性政策框架，同時保持全球經濟的持續繁榮。

在《總統經濟報告》的框架下，美國決策層開始調整全球經濟格局的敘事策略。一個突出的事件是，國家安全顧問，被稱為美國未來「政治之星」的沙利文，4月27日在美國智庫布魯金斯研究所發表了題為《重振美國經濟領導地位》的演講，指出當前美國正面臨四個方面的問題與挑戰：

第一、美國的工業基礎被掏空了。在市場效率的名義下，戰略物資的整個供應鏈－－連同製造這些供應鏈的產業和就業機會－－都轉移到了海外。金融等一些經濟部門獲得特權，而半導體和基礎設施等其他基本部門則極度萎縮。工業和持續創新能力受到真正的打擊。

第二、適應地緣政治和安全競爭的新環境。過去幾十年，許多國際經濟政策都假定，經濟一體化將使各國更加負責任和開放，全球秩序將更加和平與合作，將各國納入基於規則的秩序將激勵它們遵守規則。但是，結果並非如此。幾十年自由化過程中建立起來的經濟依賴性，讓歐美正在受制於人－－從歐洲能源的不確定性到醫療設備、半導體和關鍵礦產供應鏈的脆弱性。這些依賴性成為他國（按指的是中國）推進經濟或地緣政治目標的槓桿。

第三、氣候危機加劇和清潔能源轉型。建設21世紀的清潔能源經濟，是21世紀最重要的增長機遇之一，但要利用這一機遇，美國需要一個深思熟慮的、親力親為的投資戰略，以推動創新，降低成本，創造良好的就業機會。

第四、不平等的挑戰及其對民主政體的損害。長期以來，普遍的假設認為貿易帶動的增長將是包容性的－－貿易的收益最終將在各國內部得到廣泛分享。但事實是，這些成果未能惠及勞動人民。美國中產階級失去了陣地，而富者愈富。美國製造業被掏空，尖端工業轉移到大都市地區，原來的工業城鎮蕭條破落。

為重建美國中產階級，恢復美國活力，《新華盛頓共識》將採取以下步驟：

第一步，用現代美國產業戰略在國內打下新基礎。政府確定一些特定的部門是經濟增長的基礎，從國家安全的角度來看具有戰略意義。然後，對這些領域進行有針對性的公共投資，釋放私人市場、資本主義、競爭的力量和聰明才智，為長期增長奠定基礎。拜登政府已經對半導體、關鍵礦物質、清潔能源、生物技術等領域進行了大規模投資與扶持。

第二步，與夥伴合作，確保他們的建設能力、復原力和包容性。面對經濟和地緣政治新現實，創造一個安全和可持續的經濟，需要所有盟友和夥伴做更多的工作。最終目標是建立一個強大、有彈性和領先的技術工業基礎，美國及其志同道合的夥伴，老牌經濟體和新興經濟體都可以共同投資和依賴這個基礎。

第三步，超越傳統的貿易協定，建立著眼於時代核心挑戰的新的國際經濟夥伴關係。1990年代的主要國際經濟項目是降低關稅。以降低關稅為基礎來定義或衡量整個政策遺漏了的重要東西。今天需要解決的問題：創建多樣化和彈性供應鏈；調動公共和私人投資，促進清潔能源過渡和可持續經濟增長；創造好的工作，養家餬口的工作；確保數字基礎設施的信任、安全和開放；停止公司稅收的競相逐底；加強對勞工和環境的保護；打擊腐敗。與簡單地降低關稅相比，這是一套不同的基本優先事項。

第四步，向新興經濟體調動數萬億美元的投資，革新這些國家的基礎設施。與此同時，致力於解決越來越多脆弱國家面臨的債務困擾，需要所有雙邊官方和私人債權人分別負擔。

最後，用「小院高牆」保護美國的基礎技術。美國的任務是開創數字革命的新浪潮－－確保下一代技術有利於而不是反對美國的民主和安全。拜登政府的《芯片與科學法案》與旨在阻止中國獲得先進半導體的全面出口管制是這一支柱最明確的體現，政府正計劃對美國投資中國科技公司進行額外限制，特別是在微芯片等具有重要戰略意義的部門。

與上世紀下半葉引領美國及一眾國家走上繁榮的（舊）「華盛頓共識」比較，最大的差異就是（新）「華盛頓共識」承認了自由市場經濟並非永遠完美，在許多情況下，政府是可以而且應該對某些特定產業或技術給予補貼與獎助的，換言之，美國終於開始採取了它過去一再反對，也曾以此來批評中國的「產業政策」，特別是《中國製造2025年》。如今，不但學中國，而且還以其作為對付中國的手段，人們戲稱此為「師華長技，以制華」。實際上只要回顧一下美國歷史就知道「產業政策」在美國是具有相當長的傳統的，從美國開國第一任財政部長亞歷山大‧漢密爾頓開始為扶持幼稚的工業，就制定了「產業政策」，美國經濟現代化的倡導者亨利‧克萊提倡「美國系統」到艾森豪總統建立州際高速公路網和詹森總統的「大社會」莫不是當時的「產業政策」。

從拜登最近的宣示，以及兩年多來的施政，可總結出「拜登經濟學」三大支柱。第一、經濟成長的品質比數量更重要；不僅要使成長率更高，也重視成長能否使貧富差距縮小，國內投資必須更聚焦於國安與環境等領域。

第二、產業政策上，不贊成由市場分配資金流向，因為投資者未必會考慮氣候變遷、供應鏈脆弱，或地緣衝突等威脅。因此「拜登經濟學」主張透過法規、補貼及其他干預手段，指導民間資金轉向政府偏愛的部門。

第三、從貿易到外交政策，包括勞工權益、氣候政策與租稅等領域，都是以美國勞工為優先，而消費者利益與競爭原則並非「拜登經濟學」關切的重點。

拜登經濟學雄心勃勃的計劃安排的背後是師法羅斯福總統在實施新政時的核心三個「R」：Relief（救濟）、Recovery（復興）和Reform（改革）。

第一步，美國救助計劃，共1.9萬億美元，旨在救助新冠疫情中受打擊最大的人群，同時支持疫苗和防護服等醫療資源。

第二步，美國就業計劃，共兩萬億美元，重建全國的基礎設施，刺激製造業回流，創造數以百萬計的新工作。

第三步，美國家庭計劃，共1.8萬億美元，降低醫保開支、降低家庭基礎開支，為早期兒童保育和大學提供資金。

新「華盛頓共識」的提出，意味著美國對華戰略的既有措施趨於「理念化」。過去幾十年，舊的「華盛頓共識」支撐了美國對華實施「接觸」戰略，意圖將中國「融入世界」並使之走向民主化的基本思路。川普政府以來的美國對華戰略用「競爭」取代了「接觸」，以打壓中國發展為目標取向，在各個領域對華制裁、圍堵、遏制的具體措施層出不窮。沙利文提出「新華盛頓共識」，則進一步將美國既有的對華政策舉措從理念層面加以詮釋，宣稱「經濟一體化未能阻止中國擴大軍事野心」，「一個龐大的非市場經濟體以帶來巨大挑戰的方式融入國際經濟秩序」。基於此，「減少依賴」、「去除風險 」、「減少國家安全的脆弱性」就成為美國對華實施既有政策舉措的背後邏輯。也基於此，美國的國際經濟政策需要適應國力比拚和追求安全的國際環境，具體到對華戰略，則需要從經濟增長快慢的視角，從是否有助於國家安全的視角來加以構建。可見，「新華盛頓共識」的本質實為零和思維的新體現，是要通過經濟手段來實現遏制中國的安全目標。

「新華盛頓共識」的提出，意味著中美關係或將進入制度比拚的新階段。近幾年中美關係發生的巨大變化，已經引發中美在「爭什麼」的持續討論。美國在軍事、經濟、科技、意識型態等多領域的對華打壓，也常常促使世人思索中美之爭的本質。在這種背景之下，「新華盛頓共識」全盤否定美國長期奉行的國策，全面反思「市場萬能」、「過度金融化」、「自由貿易」等，大有從制度層面大刀闊斧實施改革、重塑國家發展道路的架勢。面對中國特色社會主義制度在國際社會引發的認同感，面對中國式現代化為人類實現現代化提供新選擇的前景，美國在表面詆毀的同時也焦躁、憂慮不已。同時，美國國內長期存在的政經亂象和深層社會矛盾，也已經使其對維繫全球主導地位愈發力有不逮。對於以沙利文為代表的美國新一代菁英而言，從制度層面尋求治國和遏華的良方，顯然具有相當大的必然性。

針對「新華盛頓共識」透露的美國對華戰略新變化，中國既應堅持相互尊重、和平共處、合作共贏的原則，同時也需為潛在的制度比拚這一更深層次的戰略博弈做好充足準備，這將意味著要從更高的維度來思考應對美國競爭的路徑和方式。◆