美國債務無限擴張禍延全球

今（2023）年年初以來，美國政府債務上限危機引發國際社會普遍關注。儘管正如預期，在事前兩黨激烈政治角力的表相下，6月初美國國會參眾兩院相繼通過暫停31.4萬億美元債務上限法案，並由總統拜登於6月3日簽署生效。法案容許聯邦政府直到2025年1月前可以繼續發債，延緩了美國債務上限的危機。然而美國持續此種飲鴆止渴的作法，並未根本緩解美國的財政困境，在很大程度上更擠壓和「扭曲」美國聯邦政府的支出空間，並從根本上削弱美元的「囂張特權」和優勢地位。一般預料美國將在近期內大舉發債以補充所需資金，並持續升息，而其外溢效果，特別是全球資金流入美國股債，再加上近月美國有多家地區性銀行倒閉，其後續的可能發展，勢將對全球經濟和金融帶來相當的衝擊。為此，國際信貸評級機構惠譽（Fitch）決定繼續把美國的AAA信用評級保留在負面觀察名單，以評估美國債務危機的化解方案及其後續政策措施對世界經濟的影響。

一、美國債務上限問題的歷史背景

債務上限（debt limit或debt ceiling）既不見諸美國憲法，也不在憲法的27個修正案之中，它是1917年美國國會為允許政府發行債券以資助美國參與第一次世界大戰而通過的法令。當時國會想發行戰爭債券，卻遭到一些反對增加債務或反對參戰的國會議員抗拒，國會於是通過《第二自由債券法》（Second Liberty Bond Act），設立債務上限，允許財政部在總債務不超過法定債務上限情況下，發行債券並承擔其債務，而毋須逐項經國會批准。

從財政管控的視角來看，債務上限是美國國會為聯邦政府定下的舉債最高額度，一旦觸及這條紅線，意味著財政部借款授權用盡，除非國會同意調整債限，否則白宮無權繼續舉債，勢將影響政府的運轉和宏觀經濟調控政策的運行。但是過去數十年美國挾美元霸權，長期舉債度日，但是若財政部因為債限無法繼續「借新債還舊債」，以債養債，聯邦政府將面臨債務違約的嚴重問題，而美國是全球最大經濟體，其對世界經濟的衝擊可想而知。

美國政府債務上限最初是幾十億美元，但是自20世紀80年代開始大量舉債，1985年從淨債權國變為淨債務國。1990年至今，美國政府債務規模從3.2萬億美元一路飆漲至超過31.4萬億美元。今年1月19日觸及31.4萬億美元的債務上限，美國聯邦準備系統（Federal Reserve System ，FRS，或簡稱美聯準，Fed）持有的美國國債約為5萬億美元；非美國聯邦政府的機構或個人持有的美國國債約為24.6萬億美元，其中外國投資者持有超過7萬億美元。

去年底，美國債務佔名義GDP的比例高達123.4%。據估測，2025年後，美國政府赤字率將保持在4.5%以上，屆時美國每年需償付的國債利息將超過軍費支出。

自首次設定債務上限制度的1917年以來，美國國會提高政府債務上限次數已達百餘次，從彼時的135億美元提高到了2021年的31.4萬億美元，飆升了兩千多倍。

1976年以來，因債務上限觸頂後引發的政府停擺就多達20多次，包括2013年歐巴馬執政期間近80萬的「非核心」員工被強制休假，以及2018年12月川普執政期間的史上最長停擺。 債務上限危機除了影響美國政府正常運轉和美國民眾維持日常生活開銷，債務上限危機將增大美國債務違約風險，引發全球市場對美元和美國國債信任危機，從而導致全球金融體系陷入困境。

二、債務危機的政黨角力和解決方案

在政黨政治體制下，任何議題都是政黨政治角力的場域，債務上限議題自然不例外。事實上，早在1953年債務上限就成為美國國內黨爭的籌碼。當時成為黨爭的背景或許不同，但是與當今上演的政治戲碼幾乎一模一樣，不過，最近10多年來，隨著美國社會矛盾加劇，政治極化愈演愈烈，債限危機越來越頻繁地被當作政治工具。

1953年，債務上限首次成為美國政黨角力的主題。當時美國因介入韓戰消耗大量軍費，而二戰後的其他開銷也大幅增長，時任共和黨籍總統艾森豪要求提高債限，但在參議院遇到阻礙。民主黨參議員伯德在《紐約時報》刊文稱：「提高債限是一個嚴重的錯誤」，艾森豪則在廣播講話中強調，政府必須支付帳單。如今共和黨議員反對民主黨總統的提高債限方案，但兩黨所持的分歧立場與1953年類似，只是互換角色而已。

在此次有關債務上限議題的爭議中，兩黨主要分歧在於：共和黨要求政府將今後10年的聯邦財政開支削減4.5萬億美元，並取消部分清潔能源減稅政策等。在此前提下，國會將批准把債務上限額度調高1.5萬億美元；民主黨則要求國會必須無條件批准提高債務上限。在有關社會福利和環境保護問題上，共和黨認為可以收回500-600億美元未使用的新冠疫情紓困資金，收緊食品券等援助項目支出，以及改變許可條例以促進能源開發等；民主黨則表示，對削減食品券等社會安全網支出「無法接受」，並且強調「不會接受剝奪民眾醫保權益」，政府不會收回總統的任何標誌性議程，特別是關於應對氣候變化的法案。

今年5月31日和6月1日，美國眾議院和參議院分別通過，隨後並由總統拜登簽署的「2023年財政責任法案」，授權政府延長債務上限，同時削減開支，主要內涵為：

一、債務上限延至2025年：把債務上限延續兩年，使其持續到2024年大選後。

二、國內支出將受限制：1.對某些項目削減支出的限制將持續兩年，與提高債限的持續時間相同。2.將明年的非國防支出大致保持在今年的水平，並在2025年將其增加1%。

三、國防社保醫保等不受影響：1.保護軍隊和社會保障及醫療保險等福利，不受政府其他部門削減開支的影響。2.保留拜登政府過去兩年在多個領域取得的進展，如為低收入學生提供的教育資金、兒童保育和發展整筆撥款計劃和癌症研究等。

四、大型能源項目審批程序簡化：同意新設單一的聯邦專責機構，負責根據公開的時間表，制訂一份單一的審查文件。

三、美國債務危機將「無限輪迴」

美國債務上限危機隨著國會通過白宮與國會共和黨人之間達成的協議而暫告一段落，避免債務違約，但是掛在世人心坎的一個沈重問題是，美國政府債務危機真的解決了？

長期以來，美國國內政黨惡鬥不止，對外則奉行霸權主義，將大量財政資源浪費在滿足利益集團的私利、討好選民和維護全球霸權上，國家財政入不敷出，只得大肆舉債，滿足對內對外的需求。而債務上限成為兩黨謀取政治私利博弈的工具。此次達成協議是兩黨妥協的結果，為避免聯邦債務違約提供了一條途徑，畢竟如果出現聯邦債務違約，對美國經濟帶來的鉅大衝擊有可能引發全球金融危機的風險。

就美國當前的經濟金融形勢而論，美國正面臨低經濟增長和高通貨膨脹，世界銀行和經濟合作及發展組織（OECD），預測今年美國經濟增長率只有0.5%，高盛的預測值為1.2%，至於通貨膨脹率雖然已顯著回落，但與聯準會的2%目標還有很大距離。在實際經濟運行上，美國經濟正處於危機四伏的情勢。首先，銀行危機。多家地區銀行在近月相繼出現擠提危機而倒閉，包括矽谷銀行、簽名銀行、第一共和銀行等。其次，商業物業信貸違約。2023-2024兩年近萬億美元商業地產貸款集中到期，意味著再融資將面臨高利率環境，而底層物業資產價值正在縮水，使得商業地產債務違約風險概率上升。第三、大型企業裁員潮。美國企業近期出現裁員潮，多間巨型企業均有裁員計劃，包括快餐店龍頭麥當勞，以及各大型科技企業：facebook的母公司Meta、惠普、蘋果、谷歌母公司Alphabet等。

美國政府債務上限的協議，只會對正在降溫的美國經濟或居高不下的通貨膨脹產生很小的影響，主要原因在該協議對減少政府支出起不到什麼作用。美國政府支出在新冠疫情期間及後新冠疫情時代迅速增加。一般估計，在協議執行的兩年時間裡，美國政府聯邦支出佔GDP的比例，每年減少約0.2個百分點，此種支出的削減基本上不會改變美國宏觀經濟的前景。 儘管美國國會通過了債務上限法案，但並不意味著就解決了債務問題，只不過是將矛盾後移而已，可謂治標不治本。債務上限危機暴露了美國執政階層的缺陷，更是整個政黨政治與利益集團尾大不掉的治理缺失，而債務上限的「幽靈」，仍將再次吞噬美國社會經濟，使全球經濟陷於陰霾中。

四、美國債務危機對全球金融的影響

在美國兩黨正因債務上限問題爭議不休之時，今年5月下旬，評級機構惠譽宣佈將美國列入負面觀察名單；另一評級機構穆迪也暗示，可能把美國的評級展望改為負面。這雖是在美國國會完成債務上限協議前公佈的，但協議達成並未根本改變美國經濟衰微的形勢。

一個國家被列入評級負面觀察名單，被視為下調信貸評級前的一個警告，倘若一個國家的主權信貸評級下降將會推高借貸成本，加重國家財政負擔，打擊經濟的經營。

美國唯一一次遭國際評級機構下調主權信貸評級在2011年，背景同樣是債務上限角力，雖然兩黨及時達成共識，並未發生債務違約事件，但標準普爾仍決定下調美國評級，在國際金融市場引起短暫震盪。今年與2011年的情勢是否有所不同？

由於受到2008年國際金融風暴的衝擊，在「量化寬鬆」政策方針下，2011年是美國貨幣政策較為寬鬆的時期，這對於當時美國國內債務上限博弈是一個較為良好的環境。但是此次美債上限博弈，則是處於一個極其緊縮的貨幣政策下。自去年3月17日美聯準會首次加息開始，至同年12月15日，美聯準會已經加息七次至4.25-4.50%。在此過程中，美債信用違約交換（CDS）價格從去年3月初的3基點，逐步緩慢提高到今年1月5日的17基點，顯現市場對聯準會加息一直有所憂慮的，也反映出市場恐慌的情緒。

美國政府債務規模不斷增加，多次出現逼近甚至達到債務上限的情況，已然成為周期性定然會引爆的地雷，為世界經濟的正常運行罩上重重陰霾。其主要原因為：其一、美國經濟過度金融化的同時，實體經濟越來越空心化，美國財政收入下降，在此背景下，政黨間競爭為爭取選票，多次推出減稅和增加政府支出的計劃，導致政府債務不斷增長。其二、隨著新興經濟體的崛起，美國經濟的全球影響力呈現下降趨勢，全球財富流向發生變化，逐漸向東亞地區聚集，再加上新冠疫情期間，美國加大對居民和企業的金融支持，進一步透支了其財政能力，國債發行和財政赤字不斷攀升。

美國在國際體系的霸權地位不僅建立在強大的軍事上，更是建立在作為全球通用貨幣的強勢美元上，然而，在美國自身經濟出現問題時，便藉通貨的發行，轉嫁危機，引發全球通脹，隨後又為壓抑通脹而連續加息，這種極端政策，激起全球市場的震盪，也動搖了美元的地位，消耗美國的影響力，惟美國仍是全球最大經濟體，其後續的政策措施可能帶來的影響，仍應是新興經濟體和發展中國家必須密切加以觀察的。◆