一個具有「造法」性質的國際協議

去（2023）年12月1日是《開羅宣言》發表80週年的紀念日。80多年前，為了抵抗德義日三國悍然發動第二次世界大戰，中美英三國領導人在埃及開羅聚會，商討在亞太地區如何聯手共同對付日本法西斯在該地區的侵略，並就戰後對日本的懲罰以及戰後的亞太秩序達成了共識。在開羅會議結束後發表了具有重大影響的《開羅宣言》。

這個宣言不僅宣告了把日本侵略者竊取的台灣及澎湖列島交還給中國，也是中國的代表首次作為大國參與了國際問題的重大決策。在過去的80年中，《開羅宣言》所規定的戰後亞太秩序得到了基本確立。

1945年8月日本宣佈投降後，依照《波茨坦公告》的規定執行了《開羅宣言》的基本精神，台灣回歸到中國領土主權管轄中，成為祖國領土不可分割的一部分。

一、《宣言》與《公告》的性質

《開羅宣言》為羅斯福、邱吉爾、蔣介石參與共同商定之對日作戰計劃，作成於開羅會議結束的1943年11月26日，經斯大林同意，於12月1日公開發表。主要內容為：

1.三大同盟作戰之目的在制止及懲罰日本侵略，並剝奪其自前次世界大戰在太平洋上所佔奪之島嶼。

2.使日本竊自中國之領土如東北、台灣、澎湖等歸還中國。

3.在相當時期予朝鮮獨立。

以上三點為《開羅宣言》精神，但在宣言的文字上還有「日本亦將被逐出其以武力或貪慾所攫取之所有土地」之規定。結合內中明確寫道：「使日本竊自中國之領土如東北、台灣、澎湖等歸還中國」的文字，頗有對日本發動戰爭的行為實施處罰意味。《宣言》的精神由兩年後的《波茨坦公告》直接承繼下來。

《波茨坦公告》於1945年7月26日由美、英、中聯合發表，蘇聯政府於同年8月3日聲明，正式參加《波茨坦公告》。

公告共13條，其中第8條對日本的領土作出明確規定：「《開羅宣言》之條件必將實施，而且日本之主權必限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內。」

根據公告規定，日本的領土範圍限於明治維新廢藩置縣以前的日本列島，超出這一範圍的領土，皆為日本用武力佔據者（包括朝鮮、琉球群島、台灣、澎湖列島等），應在被驅逐之列。很明顯，與《開羅宣言》一樣，《波茨坦公告》是一個對近代日本軍國主義對外擴張行為實施懲戒處分的文件。至於其是否具有國際法的法律效力？則必須結合歷史事實及國際法的法理來加以評判。

首先，《開羅宣言》與《波茨坦公告》均為同盟國制訂的作戰計劃及單方面宣佈的公告，它不具有類似由締約國雙方協商為長期樹立行為規範而訂立的立法條約的性質。

其次，《開羅宣言》與《波茨坦公告》雖含對日本的侵略行為實施懲戒處分的性質，但它又不同於類似由締約國雙方為處理特定事件或問題而訂立的處分條約。

不過，《開羅宣言》與《波茨坦公告》雖不屬國際法上的立法條約或處分條約的類型，但它的精神及其規定又被戰後各國與日本簽訂的各類條約（包括處分條約與立法條約）所遵循和落實。

如1951年的《舊金山和約》對朝鮮及太平洋群島的處置，1952年《中日雙邊和約》對台灣問題的處置，以及1972年中日雙方在北京發表的《聯合聲明》，都在不同程度上落實《開羅宣言》與《波茨坦公告》的規定或強調遵循它的精神和立場。

可見，從歷史事實來看，《宣言》與《公告》雖非以「條約」命名，但其法律效力遠高於戰後的各類處分條約和立法條約，甚且成為日本與各國簽訂各類條約所務必遵守的原則。這種情況，頗適合英國國際法學者麥克奈爾在《條約法》一書中所作的解釋：「國際法不規定國際協議的形式，正式與非正式協議沒有法律上的區別。重要的是締約的意圖，其意圖可用條約、公約、議定書或附記於會議紀錄的宣言來記載」。

英國國際法學家M.阿庫斯特《現代國際法概論》第三章第一節「條約」也指出： 「《國際法院規約》提到『不論普通或特別國際協約，確立訴訟當事國明白承認之規條者』。『協約』這個詞的意思是條約……其他與條約同義的詞，或者說用以表示特殊類型的條約的詞有協定、公約、議定書、憲章、規約、文件、盟約、宣言、約定、協約、協議、施行細則、條款等。」可見國際法意義上的「條約」的定義甚寬，種類頗多，並不限於「條約」一詞，（「一切正式的國際協定都是條約」，這一不成文的規定已成為國際法學界的共識。）

由此足證，《開羅宣言》與《波茨坦公告》雖非正式的對日條約，但它規定了日本必須承擔的義務（即日本必須把東北、台灣、澎湖歸還中國及給予朝鮮獨立等），其法律意圖非常明確。因此，筆者給《宣言》和《公告》下的定義是：一個具有「造法」性質的國際協議。《宣言》與《公告》的法律效力不容置疑，否則它便不會為戰後各類對日和約所遵循。

二、《宣言》與《公告》的具體落實

在這裡還必須稍作補充說明。國際法中的條約就其種類還有「契約條約」和「造法條約」之分。造法條約通常是許多國家所締結的「多邊條約」，規定若干共同遵守的規則，所以有國際法的造法作用。至於契約條約通常是「雙邊條約」，約定與兩締約國自身有關的特殊事項。《開羅宣言》、《波茨坦公告》類如「造法條約」，其中所規定日本必須遵守的規則，在當時具有國際法的造法作用。

事實上，《開羅宣言》與《波茨坦公告》對日本所產生的法律效力在1945年9月2日簽字的《日本投降書》中即獲得落實，該《降書》第六條寫道：「余等為天皇、日本國政府及其後繼者承允忠實履行波茨坦宣言之條款」。同年10月25日，中華民國政府代表中國正式收復台灣，對台灣、澎湖列島行使主權。代表中國政府接受日本國政府投降的陳誠將軍當即宣佈：「從今日起，台灣及澎湖列島已正式重入中國版圖。所有一切土地、人民、政事皆已置於中華民國國民政府主權之下。」

中華民國國民政府恢復對台灣、澎湖列島行使主權，是《開羅宣言》和《波茨坦公告》在國際法上產生法律效力的結果，並且通過《日本投降書》作出的承諾獲得落實而產生對日本的拘束力，從此，日本再也不能在台灣、澎湖列島行使主權。

台、澎的主權事實上已回歸中國，至於日本向中國交割主權的法律手續，當然必須通過雙方簽訂一項處分條約來完成。這項處分條約即是1952年的《中日雙邊和約》和1972年的《中日聯合聲明》。

三、台灣主權歸屬中國是十分明確的

顯然，自從1952年《中日雙邊和約》（日方稱《日華條約》）生效後，台灣在法律上已經成為中國的領土，這是日本法院當年教授1956年12月24日）根據國際法和國內法作出的判決，同時也為日本政府所承認。

至於1972年中華人民共和國與日本國在北京發表的《中日聯合聲明》提到：「中華人民共和國政府重申：台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分。

日本國政府充分理解和尊重中國政府的這一立場，並堅持遵循波茨坦公告第八條的立場」，其中最值得重視的並不是日本國政府對中華人民共和國重申擁有台灣領土主權表示「充分理解」的文字，而是該政府「堅持遵循波茨坦公告第八條的立場」，因為波茨坦公告第八條明文規定：《開羅宣言》之條件必將實施，也即是「使日本竊自中國領土如東北、台灣、澎湖等歸還中國。」

日本外務大臣大平正芳在該聲明簽署的當天，即在記者招待會上作出解釋：「日本政府關於台灣問題的立場，已經在第三條表明了。開羅宣言規定台灣歸還中國，而日本接受了承繼上述宣言的波茨坦公告，其中有第八條，『開羅宣言之條件必將實施』，鑑於這一原委，日本政府堅持遵循波茨坦公告的立場是理所當然的。」

根據以上的解釋，日本政府承認《開羅宣言》和《波茨坦公告》是中日之間處理台灣問題的基準，也就意味著日本再次確認將以往竊自中國之領土如東北、台灣、澎湖等歸還中國。雖然，《中日聯合聲明》並非兩國之間直接處理台灣問題的條約，但日本政府在《聲明》中一再表示「堅持遵循波茨坦公告第八條的立場」，它對於確認台灣的領土主權歸屬中國無疑具有「宣示的意義」。

台灣的領土主權無疑屬於中國，其法律地位是明確的。至於這個中國是否屬中華人民共和國代表的中國？抑或屬中華民國代表的中國？則是另外一個問題。其中涉及中華人民共和國對中華民國的「政府繼承」問題，這一問題屬於中國的內政。◆