法律之前，人人「評等」?!

美國最高法院對前總統川普做出判決，主張豁免川普的刑事起訴，引發新一輪有關總統擴權的嚴重警告。7月1日，最高法院最終以6:3投票裁定，總統若是在「執行公務」時的行為，享有刑事豁免權，但仍可以「非公務」行為起訴。大法官索托瑪約（Sonia Sotomayor）在其不同意的意見書中寫道：「法院實際上為總統建立了一片豁免之地」，她認為「在所有官方權力的行使上，總統現在就是凌駕於法律之上的皇帝。」 許多評論者回應了她的批評。法律學者凱‧蕭（Kate Shaw，賓夕法尼亞大學）觀察到，這項判決「拋棄了一直以來的原則，即總統也像其他人一樣，都必須受法律約束。」《紐約時報》專欄作家鮑伊警告：「如果總統是皇帝，我們就是臣民。只有在不招惹當權者時，我們的生命與生計才有保障。」法律學者巴德（Cheryl Bader，福坦莫大學）解釋：「假如身為總指揮的川普，命令他的軍隊暗殺某人或發動政變，這似乎屬於法院判決的絕對豁免權範圍內。」7月15日，法官甘農（Aileen Cannon）決定駁回對川普非法持有機密文件的指控，就算這項決定可能會被上訴、最終或許會推翻，但這也讓更多人關注到這議題。 然而，大部分分析人士都沒有注意到：美國總統的決定（包括指示軍隊使用致命武力）缺乏法律的問責，完全不是什麼新鮮事。對美國以外的許多國家而言，這早已是事實。幾十年來，美國發動非法戰爭、密謀暗殺外國領導人、非法拘留和拷打一般人、推翻民主政府、支持專制政權，卻完全不可能在國內或國際法院上追究其法律責任。

即使世界各地的人們都深受這些非法行為之害，但美國人仍活在泡泡裡面－－而這個泡泡，現在終於被最高法院的判決戳破了。的確，這項判決可怕的地方在於，它很有可能讓總統在國內的行為，變得像國外一般不受限制。

致命的武力　在索托瑪約的不同意見書裡，她談到一個讓人不安的例子，因為現在最高法院的判決，有哪些總統的行動會得到刑事豁免：「如果總統命令海豹六隊（美國海軍三棲特戰隊第六分隊，現在稱為美國海軍特種作戰開發群）暗殺政敵？他還是會得到豁免。」然而長期以來，總統一向能命令美軍殺人，而不受任何處罰。自2001年9‧11襲擊事件以後，美國總統擴大了美軍在國外使用致命武力的範圍，有時候違反國際法、有時候違反國內法，甚至兩者皆犯。

從2003年開始美國對伊拉克戰爭，直接造成約30萬伊拉克平民死亡，聯合國前任秘書長安南（Kofi Annan）稱這場戰爭為「非法行動」。據估計，自2001年以來美國對塔利班、蓋達組織和相關勢力的戰爭，直接導致七萬名阿富汗與巴基斯坦平民死亡。美國根據《聯合國憲章》第51條，來辯稱這場戰爭合法。當時很少國家能接受，第51條可適用於對非國家行動者（例如所謂恐怖組織）發動的戰爭。

美軍在阿富汗持續戰鬥20年，面臨嚴重的戰爭罪行指控，包括在巴格蘭（Bagram）空軍基地的拘留中心進行酷刑。巴格蘭只是美軍用來拘留的設施之一，拘留其中者會慘遭酷刑。美國在世界多地方，如科索沃、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞與泰國等地，秘密設立中情局（CIA）的非法「黑牢」，對拘留者施以酷刑。

2011年，在北約帶領、美國積極參與的利比亞戰爭中，幾百人因此喪命。即使這場戰爭獲得聯合國安理會授權，但美國國會從未核准過讓美國參與這場戰爭。有兩位政府高層律師建議，根據美國法律《戰爭權力決議》，該在60天後停火。但總統歐巴馬不理這項建議，反而採納另外兩位政府高層律師的看法，即美國在利比亞的軍事行動不構成「敵對行動」，因此不受該法約束。

2021-2023年間，美國政府在78個國家展開反恐行動，包括在至少九個國家進行地面戰鬥任務。現在，美國擁有11,000架無人駕駛戰機系統，有能力發出通知後馬上轟炸世界上大部分地區。這些系統通常被稱作無人機，一般用作擊殺疑似恐怖分子。不久前，還包括「特徵打擊」－－對身分不明者進行致命襲擊，只因觀察到其行為無異恐怖分子。特徵有如：一位兵役年齡的男子，身上帶著武器在戰鬥區附近徘徊。過去幾年裡，美國至少在四個國家進行過空襲。這些行動大多是基於牽強解讀國會在9‧11襲擊後一個星期通過的一項法案（又名為愛國者法案），該法案授權總統，對那些實施襲擊的人，以及對任何包庇他們的國家、組織或個人使用武力。

所有這些行動都帶來了複雜的法律難題，目前對此仍存在分歧。美國政府的律師可以，也已經提出法律根據為這些行動辯護－－有些論據有點說服力有些則否。但這些論據，很少被公開或拿在法庭上檢驗。

法律的「不舉」　多年來，人們一直試圖要美國為其未獲授權的暴力行為負責。美國與海外的律師不斷提起訴訟，挑戰美軍與CIA在海外的行動，但很少有案件能跨過程序與司法管轄權的障礙。因此，在涉及美國境外行為時，美國總統一直以來會被視為「凌駕於法律之上的皇帝」。

近幾十年，美國法院透過法律挑戰總統，在未經國會授權的情況下發動戰爭，然而屢遭駁回。法院甚至在聽完有關總統是否違法的辯論前就已經駁回。其實，他們常常認為這些案件涉及政治問題，法院不適合解決，或原告不具特別的法律地位。這些決定導致憲法秩序被顛倒了－－要求國會參眾兩院都取得超過三分之二的多數，才可以阻止總統發動戰爭，而非要求總統事先獲得國會批准才能發動戰爭。

甚至連美國公民被殺，也不需要負上任何責任，或被法律審查。奧拉基（Anwar al-Awlaki，葉門裔美國人）父親向美國聯邦法院起訴歐巴馬，要求他將奧拉基這位美國公民從美國擊殺目標名單中除名。然而法院以案件涉及政治問題，奧拉基的父親缺乏法律地位為由駁回了訴訟，不久後，美國政府就在無人機的襲擊中擊殺了奧拉基。兩個星期後，奧拉基16歲的兒子（也是美國公民）也在一場無人機襲擊中喪命。幾年後，他的八歲女兒（同樣是美國公民）在一場特種部隊行動中被擊殺。所有法院都不願審理些致命武力是否合法使用。

大量檔案記載的美軍酷刑制度，幾乎沒有究責。2009年歐巴馬上任後，就算有大量證據顯示在9‧11襲擊後的幾年間，美國政府進行了廣泛的非法拘留及酷刑方案，但歐巴馬最後只決定調查其中兩宗拘留者被虐待致死的事件。後來歐巴馬終止了對這兩宗死亡事件與CIA銷毀審訊錄影帶的調查，但沒有對任何人提出刑事指控。沒有任何涉案政府高官面臨紀律處分。其中一人後來更成為聯邦法官。據《紐約時報》報導，在哈斯佩爾（Gina Haspel）看管的泰國CIA「黑牢」裡，曾有被拘留者遭「加強審問」和「水刑」，後來此人在川普執政時成為CIA局長。

由於刑事責任無從追究，在「反恐戰爭」受傷害的原告只能根據《外國侵權法案》向美國法院對美國政府、官員提出民事訴訟，該法案允許非美國公民就「因美國違反國際法而受到的傷害」尋求賠償。律師麥卡夫（Hope Metcalf ）曾代表遭美國官員酷刑蹂躪的受害者，他憶述：「我們遇到了七千種不同的障礙」，可是「除了多年後針對私人軍事承包商的訴訟外，沒有一宗訴訟能取得進展」。在這些訴訟裡，只有極少數能進入實質審理，大多數都因缺乏管轄權或主權豁免敗訴。在最近一次相關判決中，最高法院認為該法不適用於美國境外發生的行為，判決使該法案形同擺設。

雖為數不多，但在外國法院嘗試追究美國法律責任，也很快遭遇失敗。1991年波斯灣戰爭的伊拉克受害者在比利時對總統小布希和國務卿鮑爾提出的戰爭罪訴訟，也在華府強大外交壓力下撤銷。2011年2月，時任總統小布希就取消了在日內瓦的行程，因為他要面對「因參與9‧11後美國的酷刑計劃」刑事訴訟的棘手難題。美國不容任何國際法院對其發動戰爭是否合法進行裁決。當國際刑事法院（ICC）開始調查美軍在進行酷刑的指控時，川普政府對ICC的法官與工作人員實施前所未有的經濟制裁，強要該法院「降低起訴的優先順序」。所以該案一直處於停滯狀態。

好幾位總統在國外的行為缺乏任何法律問責，加上也缺乏政治上的問責，讓情況變得更糟。對於美國公民來說，他們至少可以對總統國內外行為感到不滿，因而在總統選舉上投票。他們也有機會投票給國會議員，而國會議員至少在理論上可以彈劾、罷免違法的總統。然而，對那些國家或被美國總統下令執行定點打擊，政府或被美國策劃政變推翻的非美國公民來說，根本沒票選美國總統或國會議員的選項。就此而言，即使最高法院對「川普訴訟美國案」作出這種判決後，美國公民仍處於特權地位！事實上讓人震驚的是，一個理應以承諾法治和民主原則治理為榮的國家，在強勢控制全球的同時，居然沒法對那些被其政府行動影響最深遠的人負上任何的政治或法律責任。

這一切都不是為了最高法院授予總統公務行為豁免權的決定來辯護。批評者說得對，這違背了美國的民主理想，即權力必須對法律負責。但從最高法院的決定引起的憤怒可看出，許多人們對美國總統在世界其他地方的行為，其實是無感，是知之甚少。

怎樣成為負責任的超級大國　如要解決有罪不罰的問題，不但需要解決美國總統在國內明顯的非法行為長期缺乏問責，而且還需要解決總統及其政府在全球的非法行為明顯缺乏問責。

在世界其他地區，人們對不負責任的力量（美國或其他國家）可能愈來愈沒有耐心。已經有43國史無前例地向ICC提交烏克蘭局勢的調查請求，目前已發出六張逮捕令，其中包括了對俄羅斯總統普京。全球也一直在協力，希望用俄羅斯中央銀行的資產來協助賠償俄羅斯對烏克蘭發動非法戰爭造成的傷害。此外，愈來愈多人支持建立一個新的審判庭，來審判俄羅斯侵略烏克蘭的戰爭罪行。與此同時，以色列總理內塔尼亞胡要面對ICC可能會發出的逮捕令。一個法國法院最近也維持了對敘利亞總統阿塞德的逮捕令。

一直以來，美國跟ICC的關係都很緊張。若要解決國內外有罪不罰的問題，第一步就是加強美國跟ICC的聯繫。首先，要停止對ICC實施制裁，就像最近有些國會議員在檢察官卡里姆汗（Karim Khan）宣布對內塔尼亞胡與以色列國防部長葛蘭特發出逮捕令後，他們提出對ICC進行制裁。美國應該繼續支持ICC工作，就像它支持徹底調查俄羅斯的戰爭罪行一樣。 但這還不夠。美國也應該接受，當美國涉嫌在ICC締約國領土犯下罪行時，它不能免於ICC的管轄。這並不等於要將美國公民送上海牙法庭。而是要表明，美國已經付出了真正的努力，為在國內犯下的相同罪行負責。畢竟，ICC是作為最終手段而建立的，只有在國內法院無法或不願審理時才能介入。

當美國在海外犯錯並造成傷害時，政府也可以提供更有力的民事賠償。美軍已在有限條件中提供「優惠賠款」。如美國定期會向阿富汗軍事行動中的平民受害者支付「自願慰問金」。但這制度還遠遠不足以為戰爭造成的傷害（包括許多因「誤傷」而死的平民）提供責任追究。美國可以建立一套更完善的賠償方案，允許平民可以因美國軍事行動對他及其財產造成損害而索取賠償－－採取一種「戰爭侵權體制」，以儘量減少平民的痛苦。 國會也應該重新擔起其憲政角色，決定美國什麼時候才可以參與海外軍事行動。首先第一步就好似修改《戰爭權力決議》，明確界定什麼是「敵對行動」，而且還可以為任何超過60天的戰爭設立切斷資金的機制（除非得到國會特別授權）。這樣做可以讓總統更難在未經國會同意情況下發動一場戰爭。

有關總統豁免權問題（以及總統在法律之外行事的能力），並非最高法院在「川普訴訟美國案」中的判決所造成的。但這問題在判決下被揭露、擴大。在美國境外，美國總統一直以來都可以在不受罰情況下恣意違法，並造成平民死亡、財產受損。而現在這現象在美國境內也已成為現實，或許有人會願意站出來，對此採取行動吧。 ◆