體檢國發會的「兩岸關係」議題

一、前 言

本文選擇國發會中的「兩岸關係」議題來進行深入檢討，並分成「一國兩制的內涵」、「兩岸直航的迫切性」、「97後台港關係」和「凍省與兩岸關係」等四項主題來談。就這些主題而言，國發會的表現雖不及格，但也有一些可取的創意，像籌設兩岸民間論壇及另設兩岸關係諮詢機構等，都是有助於突破現階段兩岸僵局的佳作。

二、 有必要深入研究「一國兩制」的內涵

在國發會中，三黨一派的代表均反對以「一國兩制」來處理兩岸關係，而日前李總統在接受德國第一電視台專訪時，也明確表示「中華民國主權獨立，絕不接受一國兩制」。李總統認為現在的中國是處於分治狀態，中華民國政府在台灣，中華人民共和國政府在大陸。鄧小平所提出的「一國兩制」，這一國究竟是指誰？並不清楚。所以在這種情況下，提出一國兩制是不合事實，也講不通的。李總統又表示共產制度與資本制度不可能並存，他舉出東西德分立時，相互不否定對方的存在，視彼此為對等的政治實體，而且還互派代表，當時並沒有人提出以一國兩制來統一東西德的問題，而且德國的統一是等到東德的共產制度瓦解、消失以後才完成的。

我在去年11月間針對國內20所大專院校的2,517位大學生進行問卷調查，其中有80%以上的大學生表示無法接受一國兩制，也有12%的受訪者表示不瞭解一國兩制是什麼？在今年1月24-26日，我也曾赴北京與海協會副會長唐樹備和國台辦研究局局長邢魁山討論這個問題。如果我的理解沒有錯誤，一國兩制的範圍應該是極具彈性的，一國雖非中華民國，但也不一定是中華人民共和國。也就是說，兩岸在談及一個中國問題時，其實不應拘泥在「吸收合併」的零和遊戲（zero-sum game）內，如果就「新設合併」的整合遊戲（Integrated game）來進行思考，兩岸之間可能就會出現談判空間了。何況即使要等到共產制度消滅以後，再來談論統一的問題，也應該積極地去研究大陸內部的共產制度與資本制度之消長。如果以目前非國有經濟已凌駕國有經濟的現勢來看，是不是也能解釋為共產制度已趨式微，正逐漸被資本制度所取代呢?我認為與其一味堅拒一國兩制，還不如委託專家學者深入去研究一國兩制，看看能不能挖掘出中共對台謀略的內涵，藉以補強我方的談判策略。況且香港在97後即將進入一國兩制的試驗階段，政府不妨考慮協助民間成立「一國兩制觀察基金會」，追蹤香港落實一國兩制之變化，從而作為我方擬訂大陸政策之參考。現在的談判模式講求「知己知彼」，要能跳出陳腐的思考框架，化零和遊戲為整合遊戲，才能以小搏大，使「雙贏」由口號變成真實。

目前國內經濟競爭力已出現衰弛現象，而大陸的經濟實力卻快速增長。雖然日本學者中嶋嶺雄認為大陸經濟只是個「泡沫」，台灣學者陳博志也認為世界各國高估了中共的經濟實力。這些論調雖不無參考價值，但證諸中共在「八五期間」和1996年的實際表現，其經濟發展潛力實不容輕忽（邱毅，1997）。如果我們願意坦承中共經濟正處於快速成長階段，極有希望在21世紀初期邁入「起飛階段」，那是不是代表台灣所引為談判籌碼的經濟優勢正逐漸消失，若等到雙方在經濟的優劣情勢易位時，我們在兩岸談判上就失去憑藉，那時如果被強迫統一，將是很悲慘的局面。基此，台北是否應該在仍存有經濟優勢時，主動迎戰，晚談判不如早談判，爭取到對台灣民眾最有利的統一條件。

不論這個立論能否被接受，積極研究一國兩制內涵，從而決定談判策略的工作絕對不能再拖延。但不幸的是，在這次國發會中，國家定位雖是爭議的焦點，但諸如「一個中國」、「統一」等字眼卻沒有被列入共識內，連一國兩制也只是想當然耳地被認定為北京的陰謀而避談。這那是企圖化解兩岸僵局，爭取突破契機的積極作法呢?從此角度來觀察，國發會在兩岸關係的議題既不具前瞻性，也不夠務實。

三、兩岸通航問題仍未見突破

在國發會之前，部分學者曾極力鼓吹兩岸三通，而耽憂台港航權問題的民間航商，也呼籲政府要正視97將屆的迫切性，不要再避談兩岸三通。然而見諸國發會的討論，仍然只是老生常談，僅說明兩岸三通應依安全與互惠原則，待時機成熟時，再經由協商解決。在此之前，與會代表僅主張繼續推動「境外航運中心」，以改善兩岸航運關係，並為未來進一步關係之發展奠定基礎。由於並未觸及實質通航的問題，使航商和企業界都大失所望。

近年來兩岸貿易與投資均快速成長，台商在大陸投資的協議金額累計已超過350億美元，廠商家數有3,500家。貿易方面，僅僅透過香港轉口的進出口總金額便已達155億美元，貿易差額83億美元。不過此數字尚未納入經過香港以外地區轉口及非法的直接貿易，真實數字經統計模式估計應達到300億美元，龐大的經貿交流已帶動雙方人員與貨物流通上的需求。

在目前兩岸間接通航的架構下，兩岸的貨載運輸模式有二，一為海運轉運作業，即由台灣船舶運送至香港，再將貨物轉運至大陸之二程船運送，主要目的地是華中、華北、東北。二是中轉陸運作業，即貨載由台灣經船運到香港，再將貨物由陸路運輸至華南地區。這種間接航運之缺點是二程船運成本高，船期難掌握和中流裝卸造成貨櫃貨載損害，如果開放兩岸直航可節省因彎靠香港或中轉作業所造成之時間與成本。依大陸學者估計，直航所需費用僅為間接通航之17-43%。而依交通部運輸研究所的估計，基隆到福州的直航成本僅為原來的37%，高雄到廈門直航成本僅是原來的23%。若航商營運成本下降，反映在運費的節省，自然對托運人有利。

政府高喊境外航運中心迄今已一年多，卻遲遲未能啟動，使民眾對亞太營運中心的可行性質疑，影響到政府政策的公信力。所幸後來在兩岸民間航商團體的共同努力下，終於在香港簽署初步協議。如果順利的話，估計在今年3、4月間，兩岸權宜輪便可航行於高雄－廈門和高雄－福州兩條航線之間。這雖然只是小小的突破，仍不能稱之為「直航」；但境外航運中心在苦等一年餘以後終可望啟動，對即將推出的「經貿營運特區」也具有正面效果。而且一旦大陸權宜輪可航行兩岸間，其背後的航商之陸資股份勢必突破陸委會規定20%的門檻，陸委會為此必須修法，這一來陸資企業進入台灣的門戶也將大開，也算是另一種型態的直接投資。

其實兩岸直航以後，台灣航商將會面對很大的競爭壓力。而且兩岸試點通航後，貨物攬運是主要課題，依去年8月21日中共對外經貿部所公佈的「兩岸貨物運輸代理業管理辦法」，台商必須與大陸船公司合資才能參與兩岸貨運代理。由於兩岸貨種及貨源差距，大陸經香港往台灣的實櫃是台灣經香港往大陸的實櫃之四分之一，這種貿易不平衡造成空櫃運送上的難題，也影響到兩岸間運價。大陸的低價策略在攬貨上，自然構成台灣業者的競爭壓力，而目前台灣尚佔優勢的經營效率也在削減中，理由是大陸最大的兩家航運集團「中國遠洋運輸集團」、「中國對外貿易運輸總公司」先後改組完成後，已擺脫國營機構包袱，經營效率顯著提升，所以兩岸的效率差距已經縮小。再者隨著台商及外資企業投資區位分散，加上大陸只選定福州和廈門兩港口作為通航口岸，未來內地與通航港口及台灣港口間的「復合運輸需求」將大量增加，但由於大陸貨櫃車及車架，內陸貨櫃場不足，和公路、鐵路運輸網路難以配合等因素，台商的營運空間也將受限。上述問題都需要政府提早規劃與因應，才能使兩岸開放直航後，避免對台灣經濟造成正面衝擊。

四、97後台港關係何去何從﹖

在國發會中也針對97以後的台港關係有所著墨，舉其重要內容，像在港澳仍能維持自由經濟與高度自治前提下，將港澳定位為有別於大陸其他地區的特別區域。此外，也建議政府鬚髮表聲明，對港澳之自由、人權、繁榮與穩定表示關切，而國人在港澳之權益保障，則要求政府與中共有關方面進行協商。我判斷台北當局最關心的問題應有四點，第一是97後台港航線會不會中斷？第二是要不要尋找一個可以取代香港的兩岸轉運據點？第三是97後駐港機構能不能繼續維持？第四是97後會不會帶來更大的「三通」壓力？以下就針對這四個問題來討論。

首先是台港航線的問題，在航空方面，兩岸政府大致已達成協議，但海運方面則陷入僵局。固執的陸委會既不願授權給民間航運團體去和中共談判，自己又將政治大帽子緊扣在經濟問題之上，使航權談判屢屢觸礁。這種情況使台灣航商焦慮不已，因為香港一直是他們籌集資金和招攬貨源最重要的地區，面對牛步化的談判進程，除了徒呼無奈外，更擔心一旦雙方談判破裂，中共為報復台北當局限制中資輪航行，會宣佈擁有台灣資金在內的貨輪不准航行香港，若不幸走到這步田地，台灣航商的損失就太大了。

其次是有無其他的據點可以取代香港，成為兩岸轉運中心呢？國民黨黨管會主委劉泰英對此事最積極，他帶了中央投資公司總經理楊宗哲和20億美元的大計畫，飛赴琉球與日本沖繩縣商談開發石垣島為兩岸轉運中心的構想。這個消息傳出後，舉國嘩然，姑不論石垣島與中國大陸的距離要較香港遠得多，港灣的天然條件與硬體設備不足，金融市場不健全與資金進出受限，和日本政府開發琉球的動機貧弱等因素，如果琉球石垣島有作為兩岸轉運中心的一點可能，過去10年來台商應該早就發現這塊寶地，而大加運用了，那裡會留待劉泰英來「先知先覺」呢？再者陸委會前幾年也曾努力評估過新加坡、蘇比克灣、吉隆坡、漢城、東京等可能取代香港的地區，但評估結果都傾向於負面評價，可見香港在兩岸轉運上之重要性。

再者談到駐港機構的問題，依全國工業總會最近的調查，台商最關心的前四個問題是：97後台港人民出入境，在港台商權益保障，台港航空權，與台港海運航權等，至於駐港機構存廢只名列第五，顯然並非台商所熱烈關注。官方對駐港機構存廢的重視顯然高於民間，駐港代表鄭安國即強調，名稱並不是關鍵問題，如果「中華旅行社」的名稱中共不能接受，難道改成「台灣旅行社」，中共就會點頭嗎？鄭安國的說法雖然中肯，問題是台北要趕緊與中共進行官方協商才是要務。核心的問題還是在於兩岸關係，甚至說得更白一點，97後台灣在香港活動的鬆緊，就取決於北京如何看待台灣，或如何看待李登輝。

最後談到「三通」的問題，97後「三通」當然更是迫在眉睫，尤其是通航。開放兩岸直航是兩岸人民共同的期望，但開放直航後，是不是就不再需要依賴香港來進行轉運呢？我認為即使兩岸通航後，因地理位置之差異，台灣港口與香港間會產生貨源區隔，香港以珠江三角洲、廣東、廣西、海南為主，台灣則以廣東東北、福建、浙江南部為主，所以香港扮演兩岸轉運中心的地位仍不致動搖。

五、凍省共識可能使兩岸關係生變

國發會在經濟發展分組中，民進黨代表陳文茜提出「廢省」一案，竟取得與會者共識，在宋楚瑜強力反彈後，「廢省」雖改為「凍省」，但仍引發宋楚瑜怒辭台灣省省長及國民黨中常委的大風暴。「廢省」一事，對國內政經環境衝擊極大，並可能牽動兩岸關係再起風雲。事實上「省」已存在50多年，制度轉換的交易成本極高，所引起的社會調適成本亦不容輕視，因此必須謹慎處理，不能躁進。在台灣經濟最低迷的時刻，大搞「廢省」，不僅時機不對，徒生混亂，增加企業的不確定感。而且在此一重大決策之過程，既未與省民充分溝通，連身為當事人的宋楚瑜也未被照會，難怪宋楚瑜在知道廢省已成為共識決議後，大為震怒，認為廢省只不過是針對廢宋而來。

再者，最近中共主流媒體和國台辦已經開始對台灣的「廢省案」發言抨擊，並將廢省與台獨連接在一塊。中共當然可能是借題發揮，一則恫嚇台灣當權者不可走上台獨之路，二則藉以支持其關閉兩岸協商大門的正當性。但目前台灣經濟卻正處於結構調整，亟需休養生息的時刻，民間企業最渴望有一個安定的環境，又何必挑這個節骨眼給中共製造再一次騷擾台灣安定的機會呢？

六、結 論

國發會主觀上或許是具有理想性的，但在三個政黨的角力下，據與會學者的描述，專業的建議很難受到肯定與支持，而最後產生的共識雖然洋洋灑灑近二百項，但揆其內容若非老生常談，就是失之空泛，不著邊際，尤其在「兩岸關係」這個議題，更缺乏突破性的積極建議。誠如本文所言，儘管與會者有共識要加強對中共謀略的研究，並訓練談判人才，但面對中共涉台事務最主要的謀略「一國兩制」，卻仍沿用直線式思考，予以全盤否定；另一方面又囿於傳統西方談判模式，缺乏對中共過去涉外談判和國共談判之謀略做深入瞭解。因此，我建議如果將來準備另設兩岸關係諮詢機構，應將「一國兩制之內涵與謀略」和「中共談判模式與策略」兩個主題，委請專家學者進行深度研究，以提供政府主管大陸政策部會之參考。

對民間主觀上強烈要求，客觀形勢上也不容再拖延的兩岸直航問題，在本次國發會中，並無具體結論。兩岸關係之變化詭譎難測，最必須予以彈性化處理，因此國統綱領之近、中、遠程限制是否仍切合時宜，在會議中亦沒有具體的討論。面對97將屆和兩岸可能在下半年同時加入WTO，「三通」問題已迫在眉睫，政府總不能每次都依賴民間團體去闖頭陣。我認為日前兩岸航商在香港達成共識，並簽訂「會談紀要」，雖使延宕多時的境外航運中心得以啟動，但卻更落實媒體所謂「以民逼官」、「以商圍政」的說法。基本上。海基會在兩岸協商談判上的功能必須盡快恢復過來，再不然政府也應考慮正式授權具代表性的民間團體。

台港問題也是時間緊迫，不能拖延，尤其是台港航權的海運部分迄今未能突破。其實只要秉持「一個中國，各自表述」，以「整合遊戲」的思維來處理，兩岸貨輪進入香港時，各自卸下國旗，或懸掛雙方認同之方便旗，即可解決此問題。但政府官員囿於意識型態，一拖再拖，以致推遲至香港特區首長選出，中共乃可堂而皇之地將台港航線交給香港特區政府與台北商談，這一來不是也正好落入中共矮化台灣為地方政府的謀略陷阱嗎? 所以很多場合都是我們自縛手腳，自誤良機才造成的不堪後果，但在國發會中仍然見不到這方面的檢討。

國發會中最積極被討論的便是凍省案，姑不論凍省或廢省在理論上的正當性，單單在這個時機提出，便非正確。結果後來還衍生出宋楚瑜怒辭省長的大風波，使國內政經環境平添不安。目前國內正面臨產業轉型階段，政府必須減少環境的不確定性，好讓企業安心投資，經濟景氣才可望在今年復甦。再者，中共的對台謀略，最擅長抓住某個話題便大作文章，以凸顯其關閉兩岸協商大門的正當性。「凍省」被指摘為「台獨」，其實早可被預期。國發會與會諸君在不正確的時點對凍省達成共識，對中共的謀略本質和兩岸關係內涵確實缺乏瞭解。

儘管國發會在兩岸關係議題的表現不及格，但開闢兩岸民間論壇，以增加雙方互動，減少認知差距，避免因缺乏溝通而引發無謂之衝突，確是值得稱許的佳作。不過希望日後民間論壇不要流於形式化，成為某些政治人物的作秀舞台，而能真正發揮出兩岸溝通橋樑的角色。至於另設兩岸關係諮詢機構也有正面意義，但其功能定位，運作內涵仍需更務實地去考量，尤其應針對兩岸關係中最關鍵的中共謀略及談判模式作深入的研究。果爾，國發會在兩岸僵局的突破上，方能被歷史定位為具有正面意義的一次會議。◆