中國人民海洋權利之主張

繼中國大陸於1996年5月15日公佈了「中華人民共和國領海基線」之後，台灣也已於1998年12月31日正式公佈了「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」。由於兩者都只涵括本身有效統治的海岸線部份，少數不明就裡的台獨主張者公開宣稱：台灣基點、基線的公佈，落實了台獨的主張。這種說法不僅完全沒有根據，而且基本上是顛倒黑白的說法，實在禁不起任何法理的分析。

為兩岸統一的海洋權利主張奠基

大陸與台灣兩邊中國人的政府分別公佈了中國部份的領海基點、基線，實在是兩岸理性自制，智慧地避免了中國人內部的矛盾，而能共同為中國的海洋權利主張，奠定了良好的基礎。對於未來兩岸的和平統一，深具意義。

過去十年來，筆者一直對海峽兩岸的海洋立法，深切關心。在台灣方面，筆者不僅自始參與了政府有關《領海及鄰接區法》、《經濟海域及大陸礁層法》的草擬工作，尤其後者，可以說每一個字都是筆者所寫的；而且自始參與了領海基點、基線的研訂工作。在擔任立法院內政及邊政委員會召集委員時，筆者並且將上述二法草案，從立法院六年的沈睡中喚醒，經歷了重重困難，一一審查完畢，於1998年1月21日終於正式公佈實施。對於一個研習、教授海洋法多年的學者而言，這實在是筆者擔任立法委員期間，對國家民族最大的貢獻。

在大陸方面，筆者也始終與相關的立法研究學者專家，保持連繫。於擔任行政院顧問期間，筆者不但曾訪問北京、上海、廈門、廣州，推介有關南海法律地位三層級論，將「半閉海」、「Ｕ形線內歷史性水域」及「島礁12浬內領海」的三層級地位，清楚說明；並且曾利用各種場合，一再建議大陸當局切莫在公佈領海基點、基線時，造成兩岸不一致的矛盾。因為，倘若兩岸政府公佈的領海基點、基線不一致，將不僅製造出雙方執法時的各種衝突，也將給予若干外國與台獨主張者可乘之機，產生長久不良的影響。

值得高興的是，海峽兩岸的相關主事官員顯然也能展現出最高的智慧。北京方面在1996年5月15日公佈的領海基點、基線，並未包括台灣、澎湖、東沙、中沙、釣魚台；而台灣方面在去年12月31日公佈者，也沒有包括大陸沿岸及西沙。（僅在金、馬、烏丘水域，因地近福建曲折的海岸，因而被涵括在大陸的直線基線內，成為大陸內水中的台灣管制島嶼。）

雙方更深具智慧地，明文表達了未來還有公佈其他地區海岸之領海基線的可能性。大陸在其1996年5月15日正式聲明文的末段表示：「中華人民共和國政府將再宣佈中華人民共和國其餘領海基線。」台灣方面則在1998年12月31日的行政院公告主旨中明白宣示其所公告者，為「中華民國第一批領海基線」。換言之，將來兩岸關係持續發展之後，還會再公佈其餘領海基線。

面對這樣的高度理性、自製且友好的安排，兩岸當局布下了未來一致、統一而不存矛盾的海洋權利主張基礎。筆者深感欣慰。

不知道台獨主張者有何可「阿Q自慰」之處？

確認釣魚台為台灣附屬島嶼

其實，兩岸政府所公佈的領海基點、基線還有幾項值得特別強調的特點：

第一、大陸所公佈的領海基線圖不包括釣魚台，而台灣所公佈者卻有釣魚台以「正常基線」（即：低潮線）為基線。換言之，兩岸藉由這「一省略、一包含」的安排態度，確認了「釣魚台為台灣附屬島嶼」的法理地位，此後，在釣魚台保疆護士，理應是台灣的責任。如果再有日本軍機、軍船自由進出釣魚台水域，台灣當局仍然視若無睹，將造成大陸當局批評台灣的法律理由矣。

第二、前述之金、馬、烏丘水域因在大陸所公佈之福建沿海直線基線之內，所以其法律地位已如長江口的崇明島，為中國北京當局所可完全排除外國機、船進入「內水」水域。在此情形下，等於宣告未來如果在此水域發生戰爭，美國或任何外國將難以任何機、船進入此一水域。此一安排，因為台北方面公佈之領海基點、基線完全未涵蓋此一水域，等於亦已接受。金、馬、烏丘今後可謂真正解嚴了。惟目前雙方仍然依照默契，維持著此一水域和平分治的局面耳。

第三、大陸方面所公佈之領海基點、基線並未包括敏感的國際潛在糾紛地區，亦即：北端未涵括與北韓的接壤地區海岸、南端未包括與越南接壤的海岸，以及糾紛正多的南沙群島。這固然是基於現實的政治考慮，但也顯現了領海基點、基線公佈的困難性與重要性。

據筆者瞭解，北京方面正在與南、北韓政府，以及越南政府，進行談判磋商中。將來一旦談成，所公佈的大陸沿岸基線的南、北兩端，還會再增加。

至於南沙群島，更是國際上重要的敏感地帶。大陸未公佈南沙的領海基線，將之留諸將來；台灣也未公佈南沙的領海基線──雖然台灣始終駐守著南沙最大的太平島──也將之留諸未來。在行政院公告的末段，特別提及「南沙群島」說：「在我國傳統U形線內之南沙群島全部島礁均為我國領土，其領海基線采直線基線及正常基線混合基線法劃定，有關基點名稱、地理座標及海圖，另案公佈。」

將南海界線定性為「歷史性水域」

過去多年來，關於南海的爭執不斷。筆者曾在台灣及大陸首倡以「U形線」此一價值中立的名稱來稱呼此一於1947年中華民國內政部公佈之南海界線；並將U形線內水域定性為「歷史性水域」。最初，兩岸學者頗有不同意見者。到了1993年9月6日中華民國行政院南海小組召開南海會議，行政院長及內政部長在開幕致詞時，也正式採用南海「歷史性水域」的用語，始漸漸為各界所接受。

在1997年底，筆者於立法院推動完成前述《中華民國領海及鄰接區法》以及《中華民國經濟海域及大陸礁層法》立法時，因前者原列入行政院草案第七條之「南海為我國歷史性水域」，此一宣示性條文未納入最後之《領海及鄰接區法》，若干人士曾加抨擊，認為「刪除」該條文有損國家利益。其實這其中也頗有些誤會：

第一、行政院草案第七條並不存在於筆者後來進入立法院後提出之修正草案中，其未獲通過，並未自「已存在」的領海法中被「刪除」，只是在初次立法時，即未獲「納入」。性質完全不同。

第二、當時不納入的理由，業經筆者在主持審查會時，以主席身份宣讀一份書面理由，列入紀錄，說明不納入此一「南海歷史性水域」之宣示性條文，系因為此一「歷史性水域」既非「領海」，亦非「鄰接區」，將之納入該法，令人產生對於此一南海「歷史性水域」法律地位之誤解，徒增紛擾，所以不予納入。

第三、其實中國人民及政府過去並無領海及鄰接區法，但並不礙吾人在領海做出任何權利主張。過去吾人亦未使用「歷史性水域」之名稱，但實不妨礙吾人今天主張對南海「歷史性水域」之權利也。如今將「U形線」內之南海「歷史性水域」之地位，寫在行政院領海基線的第一批公告文字中，實屬更加適宜也。

海洋事務兩岸可進一步合作

行筆至此，筆者不禁想到上月（1999年1月）底，筆者訪問北京時，與人大代表杜碧蘭女士（她是大陸國家海洋局海洋發展戰〔策〕略研究所副所長）通電話，以及與中國社會科學院法律研究所劉楠來教授面晤時，他們都提到了在1998年6月大陸人大通過其《經濟海域及大陸礁層法》時，特別參考了我過去一再推介的「歷史性水域」概念，在第14條中特別明文規定：「中國原有歷史性水域之權利不受本法之影響。」筆者聽了也非常高興。畢竟，有了此一宣示性條文，雖然不會改變南海「歷史性水域」的特殊性質，但不致令人以為此一「歷史性水域」屬於「領海」的性質。何況，還可以彌補1996年大陸公佈領海基線時，完全未提及南沙群島基線之不足之處。

總而言之，海峽兩岸中國人政府在相關政府官員的理性自製與智慧的安排之下，已經暫時成功地建立了各自有效管領地區內的領海基點、基線，為中國人民海洋權利的主張，奠定了良好的基礎。未來在此一基礎上，雙方還可以進一步考量在海洋事務上的合作，譬如：在台灣海峽水域之犯罪防治（對此，筆者早已完成了一本包括：海盜、偷渡、走私與司法協助四大部份在內的立法政策白皮書）、航運共管、海洋環境保護共管，以及南海探礦、漁業合作……等等務實互惠的議題。

名詞釋義

基線：決定領海、鄰接區……等水域權利主張寬度之起算處。
基點：採用直線基線時，須先決定之海岸突出點。
正常基線：以海岸在最低潮時之水陸交接處作為基線者，稱之。
直線基線：在海岸曲折或島嶼零散處，以直線連接各基點，作為基線者，稱之。◆