防衛性公投考驗美台關係

一、「防禦性公投」再掀兩岸波濤

因為一場選舉，台海情勢被炒得緊張非凡，火種自然是公投。

公投議題擾擾攘攘，終於在十一月二十七日，立法院三讀通過了公投法。雖然蔡同榮的版本沒有通過，讓美國與中共略微鬆了口氣，但是由於國親不願再為美國與中共作肉身盾牌，在公投議題上一路挨打失分，所以政策大轉彎，在公投立法時放手讓敏感議題，如國號、國旗、疆域等都隱含在相關條文中，可以成為公投的主題，並讓總統專享的「防禦性公投」條文過關，還是不能掃除陰霾。國親希望藉此換得泛綠陣營合作，放棄覆議，讓公投議題就此落幕。但是哪曉得陳水扁在挫敗之初，一時雖然愕然，但旋即回過神來，找到瞭解套的「竅門」，那就是「防禦性公投」的相關條文。

依照公投法十七條對於「防禦性公投」的規定，總統行使此一權力有幾個要件，一是在國家遭受外力威脅，二是主權有改變之慮，三是經行政院院會之決議，總統得就攸關國家安全事項，立即交付公民投票。就前兩個條件而言，飛彈存在始自一九九六年，到今年數量雖迭有增加，但兩岸情勢並未較往日更嚴峻或瀕臨破裂，所以前兩個條件目前是否成立，極有爭議。即便假設沒有爭議，大家都認為已經面臨存亡關頭，則總統行使此權，在獲行政院同意後，也應盡速舉行公投，豈有拖延數月，預定明年三月二十大選日才舉行之理？

陳水扁一向視法律為無物，如今面對綠營基本盤質疑民進黨不支援蔡同榮版本的強大壓力，為鞏固其基本票倉，遂執意要在明年大選日辦「撤除飛彈防衛性公投」。扁政府將公投法中有關立法院的發動權及設立「審議委員會」的相關條款送往立法院覆議時，原本期待泛藍在「防禦性公投」條文上為其解套，但泛藍並未上當，覆議案也被立法院否決。面對在公投議題上一路潰敗，陳水扁仍然硬撐，不願在防衛性公投上鬆口，美國與中共隨之緊張，籠罩台海的公投陰霾也更行凝重。

二、溫家寶美國行與布希談話的新意

陳水扁不按牌理打出的「防禦性公投」牌，讓中共與美國都跌破眼鏡。自從今年六月「公投制憲」的議題出台以來，中共與美國都一再就此表態，希望陳水扁不要挑起衝突，但效果始終不大。中共內部壓力日增，據說立法院在進行公投法三讀時，北京極為戒慎恐懼，蔡同榮版本未過，方稍微鬆了一口氣。因此，台灣問題變成了十二月八日溫家寶美國之行主要待解決的議題。

美國當然也感受到台海情勢的詭譎，以及中共對此問題的重視，所以這次接待溫家寶給足了面子，禮遇非凡。對於台灣問題，布希也親自出馬斥責台灣，聲稱「台灣領導人的言行，顯示他有可能片面改變台海現狀，這是我們所反對的」。這個談話有幾重意義。第一，美國對於兩岸一向的立場是「反對任何一方片面改變現狀」，對大陸與台灣一視同仁，都有所約束。這次布希談話單挑陳水扁，而且是當著溫家寶的面，顯然已經將陳水扁定位為「麻煩製造者」。台海如因此生波，責任誰屬再清楚不過。在此情況下，美國是否還會介入為台灣撐腰，很有疑問。

第二，美國前此的立場都是「不支援台獨」，反對「台獨公投」，但此次布希談話挑明指責的卻是「有可能片面改變現狀的言行」。這就不僅僅是「反對台獨」、「反對台獨公投」而已，而是將「走向台獨的過程」都一併涵蓋在內。其後國務院官員的談話就說得更為明白，那就是反對台灣任何走向獨立的「企圖、動作、聲明和提議」。

十二月初陳水扁拋出「撤飛彈防衛性公投」後，有鑒於美國的疑慮與壓力，已經一再透過私下管道與美疏通，並對國內外媒體聲稱，此一公投目的在提醒世人飛彈對台灣造成的威脅，強化台灣安全，「深化台灣民主」，完全不□觸「四不一沒有」，也與台獨無關。但是美國顯然並不接受陳水扁的說詞。在美國看來，陳水扁的說詞「毫無邏輯」，「撤除飛彈」在台灣有共識，無須勞師動眾「公投」，更談不上「民主深化」，唯一的效果倒是製造海峽爭端。

換言之，美國現階段關切的核心其實不是台獨本身，而是台獨的過程，直言之，就是「公投」。此一立場的浮現頗值得注意，因為它顯示美國對陳水扁的作為已心生警惕，對其花言巧語的欺瞞已經瞭然於心。

三、布希與陳水扁的較勁

在布希談話後，親台灣的藍軍如譚慎格，共和黨內若干台灣死忠，雖然對布希有所批評，但大體上，美國的民意、輿論、甚至政府內部的藍派都認為台灣所為太過，完全置美國利益於不顧，美國對華政策有必要作調整。

美國對於公投的立場大約視議題而異。如果純粹是內部的民生政策議題，如核四公投，美國不表意見。如果是內部無爭議，外部卻有爭議，而又無實質效果的公投，美國不支援。如果是走向台獨的公投，美國反對。「撤除飛彈防衛性公投」的性質兼具第二與第三種公投，是美國既不支援又反對的一種。

布希針對陳水扁的談話公佈之後，陳水扁在「防衛性公投」的立場絲毫沒有退縮，第二天就藉著接見美國眾議員柏頓的場合，強調明年三月二十日仍將舉行「防衛性公投」。幾天後陳水扁又對《金融時報》的記者表示，「撤除飛彈公投」將如期舉行，中共如果對台試射飛彈，將視為對台灣的挑□和攻擊，如此他的「四不一沒有」承諾就不再有效。陳水扁此番談話將調門拉得更高，更不妥協。

美台之間關於「防衛性公投」的立場日益針鋒相對。美國將持續對陳水扁施壓，這可以從國務院發言人包潤石聲稱：「我們並不確定陳水扁會在明年三月二十日舉行公投」一語中聽出玄機。針對陳水扁對《金融時報》的談話，美國也一再強調對華立場不變。較引人關注的是，美國已經不再提「四不一沒有」，是否美國已經瞭然「四不一沒有」根本就是敷衍美國的說詞？「國師」李鴻禧早先就揚言「選後就不再提四不一沒有」，當時或許未受重視，現在美國似乎相信這個走向。如此，再跟陳水扁強調「四不一沒有」就多餘了。

美國當然知道台灣選戰激烈，為了勝選，陳水扁可能無所不用其極。但是如果用到完全不顧美國利益，把美國強拉下水，去和中共衝突，這就不是美國可以承受之重了。畢竟布希也有自己的選戰考驗，布希現在在國際上被多處地區性難題纏身，可以說是焦頭爛額，哪裡有閒情餘力去淌台海的渾水？又怎能去和一個有核子武力、又有十三億人口、韌力超強的中共正面衝突？因此，美國對陳水扁的壓力會持續增溫可以確定。

四、陳水扁如何金蟬脫殼

其實，在藍軍推動公投立法成功之後，陳水扁如果坦然接受失敗，將實情對其支援者和盤托出，一是美國給予巨大壓力，二是泛綠實力不足，在立法院不具多數議席，推動公投只能伺機而為，則未必不能得到其支援者的諒解，陳水扁今日當不至於走入此一死胡同，進退維谷。但是陳水扁一向是一人決策，剛愎自用。其在「防衛性公投」條文上的硬拗，冒然拋出「撤除飛彈公投」的險棋，連其近身策士也不以為然。夾在美國壓力與選票考量之間，陳水扁要如何自處？目前各方都在觀察。要兩全其美，全身而退看來十分不容易。

陳水扁眼前仍透過各種管道，希望說服布希容忍其如期舉行「撤除飛彈」之公投，但是美國懷疑這只是陳水扁漸進式台獨的第一步，美國關心的是，「台灣的下一步」是什麼？陳水扁從「一邊一國」、「公投制憲」、到「撤飛彈防衛性公投」，所有重大政策出台，事先都未照會美國，更不用說諮商。而這些政策如引起風波，都涉及美國利益，美國的不滿可以理解。因此，陳水扁的頭號智囊邱義仁也耽心的說，如果台灣未來的政策走向不能讓美方放心，未來三個月又出現敏感論點，引起美方疑慮，則美台關係可能由目前的「非零和關係」轉為「零和關係」。

邱義仁談話中其實有盲點，那就是現在美國對「撤除飛彈公投」的真正目的已經有高度疑慮，即便未來三個月陳水扁謹言慎行，不再拋出敏感主張，但眼前這個疑慮不除，美台關係已經走味。其次是邱義仁以為目前美國之所以有疑慮，是因為台灣與美國的溝通管道不夠充足，這個說法顯然與事實不符。美國對陳水扁的不再信任不是溝通問題，主要是陳水扁一而再的專斷決策，置美國於狀況外；以及更重要的是有關其決策變更的論述太過牽強。「撤除飛彈公投」必要性的邏輯何在？「公投與民主深化」又有何緊密關連？陳水扁的硬拗無法說服美國，美國甚至有人以為，陳水扁的解釋是對美國智慧的污辱。再次是，陳水扁漸進式台獨的時間表早已拋出，繼「撤除飛彈防衛性公投」之後，二○○六年「公投制憲」，二○○八年實施新憲。新憲的內容為何？其實現在輪廓已現，引起國際關注，兩岸風雲難測的就是國號、國旗、疆界等問題。為減輕壓力，國號國旗在新憲中極可能不會變更，但是疆界一定會改，如此「一邊一國」在法律上就實現了，台灣與中國的法律紐帶就不再存在。此時中共還坐視不管幾乎不可能，美國要置身事外也很困難。防患未然，美國怎可能坐視情勢逐漸失控？

五、美國可能的作為

面對中共壓力，陳水扁的傑傲不馴，美國還可以採取哪些反制行動，化解僵局？雖然李潔明說，陳水扁真要一意孤行，美國其實也奈何他不得。真的如此嗎？

事實上，半個多世紀以來，台灣一直受美國軍事保護，無論有沒有共同防禦條約存在，都不改此一情勢。要說美國對台灣領導人沒轍，其誰能信？如果中共的壓力夠大，美國勢必要盡一切可能阻止陳水扁漸進式台獨的作為。

美國的反制可以從幾方面著手。其一，是降低美台間的軍事合作，如停辦美台間的軍棋推演，人員交流，甚至是暫停對台軍品出售。美國「亞太安全研究中心」研究員饒義就持此看法。其二，是在外交上杯葛，如擱置美台自由貿易區談判、不支援台灣加入國際性組織；降低雙方交往層級。美方中國問題專家何漢理持此看法。

但這兩種反制都不痛不癢，難以立竿見影。陳水扁為了自身勝選，連兩千三百萬人民的安危都不顧，哪裡會在意美台關係倒退？所以個人以為，如果未來兩三個月中，陳水扁仍不退讓，美國所使出招數必須動作夠大，能抵銷甚或減少「撤除飛彈公投」所能鞏固的陳水扁基本票源，否則決難讓陳懸崖勒馬。這些招數如召回在台協會辦事處主任包道格，降低實質外交層級；或是表態說，希望台灣大選能選出對兩岸關係、亞太安全有責任感的領導人。後一表態雖然有干預台灣選舉之嫌，但是美國公然違反國際法的行為所在多有，比之與其他牢牢大者，這不過是小巫見大巫，沒有什麼不得了。如果陳水扁仍然無動於衷，則美國尚可祭出最後法寶，那就是公開告訴台灣民眾，如果陳水扁仍然一意孤行，因為他的挑□行為，引爆兩岸衝突，美國將不支援台灣。

陳水扁想傚法盧武鉉或施洛德，藉塑造反美英雄姿態而贏得選舉絕無可能，台灣畢竟不是韓國或德國，有反美的背景。台灣人民多數嚮往美國，甘為美國子民而不可得，而台灣安全也全靠美國保障。如果他們被迫要在陳水扁及美國之間作一抉擇，大多數人應會選擇美國。

陳水扁目前已經成了過河卒子，除非有絕大壓力，回頭困難。美國即便想保留陳的面子，也因為陳水扁的不當操作，難有所作為。在陳水扁一意孤行下，美國會否使出上述幾個撒手秋，端視中共對「撤除飛彈防衛性公投」的定位而定。但是既然美國都擔心陳水扁會利用這個公投結果，在選後宣稱放棄四不一沒有，然後在制訂新憲下明白走向獨立，則中共的解讀只會更嚴厲。

總之，陳水扁與布希交手，鹿死誰手雖然不待終局就可以判斷，但個中轉折與整個歷程還是頗有看頭。◆