北京對台政策演變的軌跡

一、前 言

中共自建政以來的對台政策有其延續性亦有變化性，原則性的戰略目標沒有改變，手段性的戰術標的則有更易。北京的對台政策方針是由戰略與戰術兩大要素組成，在戰略方面，首先必須認識到中國共產黨的建立是五四運動後中國知識份子面對帝國主義侵略、瓜分中國的形勢之下，為救國救民而採取的救亡圖存之手段。因此，中共自始就帶有民族主義性格。這一性格隨著建立政權（中華人民共和國）、冷戰形成、美國圍堵、中蘇分制、國際競爭而更為強化。易言之，中國的國家主權和領土是不容易分裂的，因為其事關國家發展與民族利益。可以說，「一個中國原則」系北京對台政策的核心本質，它是由歷史事實與經驗所結晶而成，中共每一代領導人都牢牢記住「分裂被欺凌、落後就挨打」之教訓。所以，中國的統一不僅是民族的價值信仰，也是國家的安全戰略。理解到這一點，就能夠明白胡錦濤為何要強調對台工作要聯繫實現中國的偉大復興，而溫家寶表明不惜一切代價以維護國家主權與領土之完整。

在戰術方面，由於系屬於工具性的策略問題，北京的對台政策就不免展現出變化性與靈活性。當然，此一特點也受到下列三個因素影響：(一)從冷戰到後冷戰國際格局的演變發展；(二)中國大陸自身的變化發展，尤其是改革開放後的年代；(三)台灣內部的政經發展，特別是從威權轉向解嚴後的年代。本文擬探討中共自建政以來，其對台政策的演變軌跡為何。由於時間涵蓋面甚長，本文祗能作簡明扼要之分析，特別是著重在江澤民主政年代，盼能對後冷戰時期的北京對台政策理出一些頭緒。

二、從武力解放到和平統一

一九四九年九月二十九日，中共全國政協第一次全體會議通過的《共同綱領》中規定：「中華人民共和國中央人民政府必須負責將人民解放戰爭進行到底，解放全部中國領土，完成統一中國的事業。」一九五○年春夏之交，中共軍隊集結東南沿海，準備進攻台澎金馬，但由於韓戰爆發，杜魯門政府宣佈台海中立化，派遣第七艦隊進入台灣海峽，使武力解放台灣受阻。不久，中美在朝鮮半島兵戎相見，成為敵人，美軍勢力進入台灣，成為台北所稱的「聯美抗共」以及北京所稱的「放蔣出籠」之形勢。

一九五三年，美艾森豪政府上台，將駐台代辦藍欽提升為大使，完全恢復美台正常外交關係，支援台北在聯合國的中國代表權，反對北京進入聯合國。一九五三年韓戰停火協定簽署，一九五四年日內瓦協定簽訂，使中南半島戰火暫時停止，北京焦點再度轉向台灣。針對美台正進行談判共同防禦條約及艾森豪政府正暗中推行「兩個中國」之形勢，北京於一九五四年九月炮轟金馬，出現第一次台海危機。台美簽訂共同防禦條約後，北京於一九五五年元月以武力佔領一江山島和大陳島作為回應。可以說，從一九五○年初到一九五五年，系北京企圖用武力方式來實現解放台灣的階段。

第一次台海危機中，北京看到台北和華府為了金馬防衛問題出現矛盾，而它自己也體會到軍事手段的有限性，若要有效突破美國的圍堵與孤立，外交上也必須有所作為才行。因此，周恩來利用一九五五年四月在印尼萬隆舉行的亞非會議上宣佈願與美國談判，以緩和台海地區的緊張局勢。由於北京態度轉變，華府也歡迎和平談判，終促成同年八月中美雙方的大使級會談在日內瓦舉行，第一次台海危機才落幕。基於首次台海危機經驗，一九五六年初，周恩來在全國政協常委會上報告，提出「為爭取和平解放台灣，實現祖國的完全統一而奮鬥」的口號。同年四月，毛澤東提出「和為貴」、「愛國一家」、「第三次國共合作」之主張。六月，周恩來在第一屆全國人大第二次會議上，代表中共政府正式宣佈：「我們願意同台灣當局協商和平解放台灣的具體步驟和條件，並且希望台灣當局在他們認為適當的時機，派遣代表到北京或其它適當地點，同我們開始這種商談。」至此，北京對台政策正式轉入第二階段，特徵是強調在可能條件下，爭取和平解放台灣。易言之，即由原來「用武力解放台灣」，轉為在一定條件下「爭取和平解放台灣」。

一九五六年七月，中央通訊社資深記者曹聚仁受台北當局委託，前往北京探詢究竟，毛和周親自接見曹，周對曹表示愛國一家，兩岸可以合作建設中國，只要政權統一，任何事情都可以坐下來共同商量。曹聚仁北京行系蔣介石對毛、周的對台政策從武力解放轉向和平解放的初步回應。一九五七年春天，蔣派出時任立法委員的宋宜山赴北京密談。周見了宋，代表中共向國民黨提出和談具體建議：兩黨通過對等談判，實現和平統一，台灣成為中國政府統轄下的自治區，實行高度自治，台灣地方政務全歸蔣先生領導，共產黨不派人前去干預，而國民黨可派人到北京參加全國政府的領導，但外國軍事力量一定要撤離台灣海峽。不過，由於當時冷戰的國際形勢造成的東西對抗，還有赫魯雪夫提出同西方的「三和政策」，促使中蘇共產生摩擦。另外，毛的思想向左發展，中共實行「大躍進」，使兩岸談判難以繼續。一九五八年夏天，毛利用中東危機，發動「八二三炮戰」，出現第二次台海危機，美國派遣龐大海空力量進入台海，以威攝北京。雖然台海危機沒有擴大，但中共以武力為主的對台政策，只是增加台北更深的疑慮。一九五九年，北京武力鎮壓西藏之後，使得兩岸進行和平談判的可能性幾近於零。

整個六○年代期間，國共雙方在台海形成不戰不和的局面，主要是中共內部因素所造成，尤其是一九六六年至一九七六年長達十年的文革動亂。「四人幫」垮台後，中共進行治理整頓，一九七七年夏天，鄧小平復出。一九七八年底，中共舉行「十一屆三中全會」，鄧小平重掌大權，中國恢復正常政、經、社秩序。在文革期間，北京在解決台灣問題上並沒有什麼新設想，亦無心於此。然而，隨著中美和解及《上海公報》發表，中日簽訂《中日友好條約》，中美完成建交，對台問題再度成為重點。一九七九年一月三十日，鄧小平訪美時告訴美國參眾議員，北京不再用解放台灣的提法了，只要台灣回歸祖國，大陸將尊重台灣的現實與制度。可以說，對台政策在鄧小平主導下，正式確立了以和平統一為主軸的方針，這在幾乎同時發表的《全國人大告台灣同胞書》中有詳盡的表述。

三、從「江八點」到「特殊兩國論」

在鄧小平主政的八○年代中，雖提出「台灣回歸祖國，實現祖國統一」為八○年代中共的三大要務，但實際上，北京系以實行改革開放的經濟建設為中心，從農村到鄉鎮到城市。針對台灣問題，主要是以鄧小平在八○年代初期所構思的「和平統一、一國兩制」思想為政策主軸。其在一九八一年辛亥革命七十週年前夕發表的《葉劍英九點和議》、一九八三年六月鄧小平關於《中國大陸和台灣和平統一的設想之談話》、一九八二年七月《廖承志給蔣經國的信》、一九八八年七月趙紫陽發表哀悼蔣經國先生的談話、一九八八年七月趙紫陽表達對國民黨十三全會的看法之談話、一九九○年九月楊尚昆接受《中國時報》專訪談話、一九九一年六月中共中央台灣工作辦公室負責人就海峽兩岸關係與和平統一問題的談話、一九九三年九月國務院台灣事務辦公室發表的《台灣問題與中國統一白皮書》等等文件裡，都有原則性的表白，不外是：(一)堅持一中，反對台獨、兩個中國及一中一台；(二)進行對等談判，實現和平統一；(三)不容外力干涉。至於「一國兩制」的「兩制」，則屬於現實面，展現出策略的務實性和靈活性，隨著時空條件變化而有不同的重點。

「一國兩制」構想原先是針對台灣而設計，未想卻先應用在港澳身上，這證明台灣問題的複雜性。台北自蔣經國時代以迄李登輝年代都一再拒斥「一國兩制」，視之為統戰陰謀。不過，對於「和平統一」，則紛歧不大。台北在八○年代已從「反攻大陸」的軍事思維轉到「三民主義統一中國」的政治思維，而且也堅持一中原則，反對台獨，儘管其對一中認知與北京不同。處於這種形勢之下，北京就不急於處理台灣問題。一九八七年蔣經國解除戒嚴並開放大陸探親，在相當程度上是對鄧小平改革開放政策的一種反應。一九八八年李登輝上台，次年大陸發生「六四事件」，但並沒有阻礙已經啟動的兩岸交流。甚至，在一九九一年至一九九五年之間，兩岸高層曾建立秘密溝通管道，各自成立海協會與海基會，促成一九九二年底的「香港會談」以及一九九三年四月的新加坡「辜汪會談」，北京全力推動和平統一的對台政策。

一九九四年因「千島湖事件」和李登輝對司馬遼太郎談話披露，曾引起兩岸緊張。不過，北京並未因此而改變對台和平為主的政策。一九九五年元月中國農曆春節前夕，中共發表對兩岸關係重要講話，稱為「江八點」。事實上，江澤民所提的看法與主張，在過去十五年內，中共領導人如鄧小平、葉劍英、鄧穎超、胡耀邦、趙紫陽、楊尚昆等人都曾陸陸續續提過。但「江八點」比較周延、全面、婉轉，跳開了過去那種較為口號式和宣傳式的論調。值得注意的是，「江八點」除重申北京對一個中國原則決不退讓立場以及強調兩岸進行和平談判之必要外，也觸及到台灣同外國發展民間性經濟文化關係，要大力發展兩岸經貿交流以利兩岸經濟共榮，更提出兩岸要繼承和發揚中華文化的優良傳統。顯然，北京已關注到兩岸各自內部發展的狀況及全球政經演變的形勢，意識到必須將這種現實反映到對台政策上面。「江八點」發表後不久，台北宣示「李六條」作為回應。一時之間，兩岸關係趨於樂觀，然很快地因李登輝訪美，北京改採「文攻武嚇」策略，雙方關係急轉直下，終爆發了第三次台海危機。

柯林頓政府讓李登輝訪美，是中美建交以來北京所沒碰過的大事，而且柯林頓也違背了向北京的承諾。北京在一連串文攻武嚇之後，還挑起第三次台海危機，實際上也是一種對華府不滿的表示，有逼柯林頓政府表態之作用。當然，柯林頓政府體會到了北京對台灣問題的嚴肅性和認真態度，柯林頓第二任期內發展中美戰略夥伴關係多少是受此影響。不過，用戰爭邊緣策略來表達自身立場，甚至可能引發中美核戰危機，就未免有些走過頭。另外，可以理解北京對李登輝曖昧的一中態度，以及台灣首次民選總統就出現台獨候選人彭明敏的憂慮，然以類似準備開戰的大規模軍事演習來應付台灣選舉，就太得不償失了。因為：(一)李登輝並未主張要廢掉中華民國，也沒有說要建立台灣國；(二)台灣人民心生反感也對北京的和平統一政策產生懷疑，更別論一國兩制了。

在北京強硬政策以及華府派遣航母戰鬥群的效應下，李登輝衝上高票當選。選後，美中台三方都體會到了戰爭危機的可怕性，各自進行反思。中美關係回到正軌後，兩岸關係也逐步回復正常。北京的對台政策仍以「和平統一、一國兩制」為重心，而這一政策隨著香港的回歸，北京更加大力度操作，但效果顯然不彰，因台北一直拒斥。不過，隨著兩岸經貿關係的擴大強化，民間交流一直增溫，儘管官方交流仍處於寒冷階段。一九九八年初始，中美關係往戰略夥伴關係方向前進，六月柯林頓訪中國在上海發表「三不」，台北感受到了壓力。同年十月下旬，辜振甫訪問上海、北京，「辜汪會晤」使兩會交流正常化和兩岸關係增溫。進入一九九九年，兩岸積極進行舉行第二次「辜汪會談」。

一九九九年七月，李登輝在未同黨內重要人士討論，也未同主要盟邦美國商量的情況下，對《德國之音》發表了挑戰自一九四九年以來，兩岸隔海分治但皆堅持中國主權和領土不能分裂的一中架構之主張──「特殊兩國論」。此舉不僅驚動了兩岸，同時觸動了美國在亞太地區的國家利益重心，頓時台海再蒙戰爭陰影。八月上旬，台海上空出現自一九六三年以來未曾有過的緊張狀況。華府於緊要關頭派出特使，一往北京勸阻，一往台北施壓，使台海危機得以暫時化解。李登輝在美國壓力之下，解釋其大陸政策未變，只是在描述自一九五○年以來即已存在的兩岸事實狀態。台北雖然有所表態，但美國在當年九月的亞太經合會上以及十月的聯合國大會中，讓台北受到懲罰。

北京最感憤怒的是，海協會會長汪道涵已準備到台北舉行第二次「辜汪會談」，「特殊兩國論」的發表不僅使汪道涵不能成行，而且海協、海基兩會交流自此停擺迄今。另外，北京認為台北公然提出「兩個中國」，而且主事者又明言以後沒有一個中國，等於是要分裂中國主權，碰觸到對台政策中不可動搖的一中原則。因此，北京雖沒有採取類似一九九六年的動作，然卻切斷了兩會一切交流，官方對話完全中止。此時，台灣已進入二○○○年總統大選階段，北京的策略是等選完再說。值得一提的是，李登輝下台後，曾公開承認他提出「兩國論」，就是要破壞第二次「辜汪會談」。

四、從「聽言觀行」到「台獨動武」

「特殊兩國論事件」之後，北京切斷與台北的一切溝通，因為對李登輝已然絕望。另一個原因就是等二○○○年總統選舉結果。基本上，北京希望連或宋出線，但國民黨的分裂則使北京憂心主張台獨的陳水扁獲勝。一般認為朱鎔基在選戰最後關頭的厲色疾言是造成陳的僥倖當選，然事實上並非如此。由於選前十天，李遠哲跳出來挺扁，選情已趨向對扁有利，北京意識到陳可能取勝，朱的警告系針對主張台獨的陳水扁，用以嚇阻其就任後的作為。民進黨的獲勝，顯然令北京難以心安，而「和平統一、一國兩制」的對台政策方針亦蒙上陰影。北京此刻必須面對兩個問題：(一)寄希望於台灣當局的訴求能夠貫徹嗎？(二)寄希望於台灣人民的工作要如何有效開展？

陳水扁在競選後期提出「新中間路線」，並說「台灣是主權獨立國家，它的國號叫中華民國」，顯然他想軟化硬獨和急獨的形象。但不管如何，他僅以百分之三十九選票勝出，又具台獨思想背景，不僅是北京憂心，連華府也不放心。因此，在美國關切下，陳水扁在就職演說中宣示「四不一沒有」，消除了可能引起的兩岸緊張。北京看待新局；由於：(一)李登輝辭去國民黨主席，而國民黨在立法院仍屬多數黨；(二)百分之六十選民投泛藍陣營；(三)陳水扁在台獨問題上採取低調。所以，北京發表「聽其言、觀其行」方針以為對策。這「聽言觀行」意即對陳水扁和民進黨仍抱持期待，沒有一刀兩斷，就看新政府如何去做。

陳水扁邀國民黨的唐飛組閣並標榜「全民政府」，以及在就職演說中承諾「四不一沒有」，致使兩岸可能產生的立即性攤牌遠離，亦使中共內部溫和派聲音勝出。然後「六二○」記者會上，陳水扁說出他將倣傚南北韓「兩金握手言和」事例來改善兩岸關係，就讓北京感到有些「新意」。此時，走「中間路線」的陳水扁之支援度高達七成，而北京內部對陳「定性」的辯論也趨於緩和。同年七月中旬，汪道涵表示「陳水扁的台獨立場似已有所調整」，以及錢其琛說「一個中國非彼即此」的善意回應。

陳水扁一上台，政治問題層出不窮，核四風暴、唐飛下台、緋聞案、罷免呂秀蓮案、股市失血、企業出走、社會浮動等等，阿扁聲望急速下挫。乃至十二月，兩岸跨黨派小組的決議中，大致是以維持現狀為基調，但卻遭到北京國台辦發言人批判，亦引起民進黨內基本教義派批判。二○○一年的《元旦祝詞》中，陳水扁觸及「政治統合」概念，更引起民進黨內激烈論爭，迫使阿扁說出「政治統合可統可獨」之言論。這些狀況看在北京眼裡，祗能持續「聽言觀行」政策，一切低調回應。

主張對北京強硬的保守派布希政府上台，台北的鷹派大感興奮，主張應配合華府政策，不能向北京示好。布希就職後，兩岸都在觀望對方，台北的重點在：(一)布希政府對北京會強硬到何種程度；(二)美國如何處理對台軍售。北京的重點在：(一)布希政府對軍售的態度；(二)張俊雄內閣的穩定性和台灣內部政經情勢。不料，就在雙方處於冷處理階段時，中美發生軍機擦撞事件，雙方關係急速下降，此一事件使布希政府抓住機會決定大量軍售台灣，以向北京傳達強硬訊息。受此激勵，台北立場也轉向強硬。同年五月，華府允許阿扁「過境」美國後，到中南美洲訪問，沿路陳水扁開始批判北京，姿態甚高。面對美台親近，北京選在陳訪中南美返台之際，在福建省東山島附近舉行代號「解放一號」的軍演。此次軍演屬於中度，係一種宣示政治立場和表達不滿之動作。易言之，北京長達一年的「聽言觀行」政策方針已經開始調整，轉向「探因察果」。同一時期，北京拋出「文化台獨論」，並加以批判，新華社也為文指名陳水扁「挾洋自重」，系其就職以來首次。

二○○一年八月，台北召開經濟發展會議，決議戒急用忍政策必須調整，要將兩岸經濟納入有效管理。不過，北京還是冷眼旁觀，沒有回應。接著發生「APEC事件」，即台北推薦李元簇與會，北京不同意，台北以缺席表示抗議。北京認為台北不循舊例，故意在上海會議中製造麻煩，係一種挑□。APEC一事，證明雙方互信基礎已極其薄弱。同年年底，立法院選舉，國民黨大敗，民進黨成為第一大黨，急獨的台聯亦有斬獲，使北京面臨嶄新而複雜的台灣政局，對台政策亦面臨檢討調整。

進入到二○○二年，北京的對台政策已將重心從「寄希望於台灣當局」轉向「寄希望於台灣人民」，除了擴大與台灣各黨派人士交往外，也主動同非頑固台獨份子的民進黨人士接觸（錢其琛再談話）。陳水扁接任民進黨主席後，北京認為陳任有「台獨黨綱」的民進黨主席，使他在兩岸問題上不可能再享有彈性的解釋空間。阿扁打破不兼黨主席的承諾後，使北京對其信用更是質疑。同年五月，陳水扁發表「大膽談話」，說要進行民、共交流，要趕快直航等等……。然而，北京已不信其言論，還是冷眼旁觀，不予回應。顯然，北京是對的，因為不久陳水扁發表「八三講話」，公開倡言「一邊一國論」，又說決定台灣前途的公投有急迫性。陳的講話，北京並不意外，但華府則感到不滿，蔡英文雖赴美解釋，美台之間開始出現信任差距。

「一邊一國論事件」之後，北京對台政策中的「寄希望於台灣當局」的一面已絕，而擴大「寄希望於台灣人民」的一面。具體作為是「三個脫鉤」：(一)經濟和政治脫鉤，（二）兩岸政府和民間脫鉤，(三)兩岸關係和台灣內政脫鉤。所以才會有錢其琛談話指出，三通直航屬於經濟議題，可以不涉及一個中國具體涵義。這也就是胡錦濤主政後，強調對台工作要重視台灣民意，凡是有利於台灣人民利益的事情就要去做的政策精神。另外，「911事件」後，美國全球戰略佈局改變，中美關係迅速改善，雙方共同利益增加。北京對台灣問題的處理方針，胡錦濤已指示要運用中美合作，從華府下手，要美國嚴肅處理台灣問題，也就是一般所謂「逼美壓台」。

陳水扁競選連任，求勝心切，竟利用兩岸人民在SARS時期之情緒，公然提出要搞WHO公投，然後是核四公投，接著推進到制憲、新憲公投、公投立法等等，引起華府嚴重關切，北京則啟動了應付危險狀況之機制。從五月到十一月。北京要員包括錢其琛皆到美國，向華府講清楚、說明白，一逾底線，就會被迫動武。華府要邱義仁去了一趟，蔡英文去了兩趟，要台北適可而止。華府在半年內，包括國務院和白宮官員對公投發表不下十次談話，甚至說出「反對台獨公投」。北京則在立法院表決公投法前夕，發表措詞強烈警告，講明「台獨就是戰爭」。所謂台獨，就是去掉中華民國而建立台灣國的破壞現狀之舉。在美國壓力和北京警告之下，民進黨對台獨公投條款投下棄權票。不過，陳水扁立即又搬出防禦性公投，大作選戰文章。華府在憂心失控之下，白宮派出代表到台北交給陳一封布希的信，要陳停止可能造成台海和平危機的行動。至此，陳水扁改口說不是要挑□北京，而是要辦「反飛彈、要和平」的維持現狀之公投。

陳水扁所提出之公投主張，其隱藏的危險尚未完全消失，因為台灣民粹情緒很強，不能保證不會失控。北京密切注意事態發展，力爭和平之外，也準備萬一。溫家寶訪美時說：「只要有一絲希望，就不會放棄和平解決台灣問題」；「武力不是用來對台灣人民，而是少數主張分裂的人」。這其中，政策的意涵已十分清楚：一中原則就是反對台獨，台獨不適用和平手段。