公投法．溫布會談與未來兩岸關係試析

一、泛藍版「公投法」對兩岸關係影響

在台灣政壇喧嚷多時的「公投立法」，終於在十一月二十七日立法院進行表決大戰期間，國親兩黨先逼民進黨主委蔡同榮撤案不成，再逼民進黨和蔡同榮在第二條「領土主權」案投下棄權票。當院會於下午四時開始表決蔡版第二條的更改國號、領土等統獨公投議題時，會場只有十四票（主要是台聯）支援，一票反對，一七五票棄權，使這條最具「台獨」性質的條文遭否決。隨後，在無黨籍立委支援下，泛藍以一一五票對九十五票封殺民進黨團版的公投制憲版本，台聯版的公投法在未獲民進黨支援下也遭淘汰，證明就連民進黨團也不敢支援統獨公投。最終泛藍版「公投法」獲通過。國親版「公投法」規定不得作為公投提案包括：

一、憲法制定及中華民國國號、國旗及領土之變更。

二、有關外交、軍事、國家安全保障、宣戰、媾如、預算、租稅或有關人事、薪俸、社會福利、特定族群之事項。

以上最重要的是將國號、國旗及領土變更等條文排除在「公投法」之外，從而給民進黨人的「制憲建國」活動打了一道預防針。但是，與此同時，國親版「公投法」也接納了陳水扁前些時期提出的「防禦性公投」條款，即「公投法」第十五條規定的「總統提案權」內容包括：「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票」。

如果說：將國號、國旗及領土變更條文排除在「公投法」之外目的是為了「排獨」；那麼，將「防禦性公投」條文納入「公投法」則是為了「拒統」。據此，我們也可以說，目前通過的國親修正版「公投法」是一部「排獨拒統」的「公投法」。就目前的台灣島內政治生態而言，根據民調顯示，大約百分之八十的台灣民眾傾向於不獨不統而維持現狀。如果民調屬實，那麼國親版的「公投法」可以說最大程度上反映上台灣民意，無怪乎國親高層也得意地宣稱它是一部維持現狀的公投法。

國親在「公投法」上的勝利，無疑可為即將到來的總統大選贏得部分選票，同時也在一定程度上停緩了緊繃的兩岸關係。儘管北京一再強調反對台北制訂「公投法」，但這部「排獨拒統」的「公投法」畢竟比民進黨（蔡同榮版）的制憲建國的「公投法」要平和得多，誠如台灣學者陳毓鈞指出，原本北京擔心明年台灣選舉將同時舉行的諮詢性公投已不可實現了，毫無疑問，台灣最後通過有安全閥的公投法，北京對這項結果應會感到滿意，對台灣也不會有太強烈的動作，目前只是為了面子而「死鴨子嘴硬」。東華大學的楊開煌教授則將這一國親版「公投法」視為北京「取得第一場戰役的勝利」，並認為北京在這次公投立法事件中感受到的「泛藍震撼」，可能造成兩個效應：一是原本針對泛藍的統戰已失去焦點，未來北京除了接觸國民黨外，也會更心平氣和地接近民進黨的溫和派、激進派；二是爭取與美國在一中原則、反台獨策略上達成共識，讓台灣難於掙脫。

另外，從公投法事件中，也使北京看到，就台灣的民主化發展過程中出現很多「善變的孫悟空」而言，未來的統一大業不可能完全期望國親兩黨來達成。而國親修正版的「排獨拒統」公投法的通過，使北京瞭解到未來如沒有特別重大的突發事件，台海將持續維持現狀而無法走向統一，北京唯一可做的是透過美國制約台灣，防止台灣滑向獨立的軌跡；另方面則是寄希望於自己，透過政治改革，建立民主憲政，不斷完善自己，吸引台灣人民內向之心，也即是筆者先前提出的走「事實統一」道路。

隨著台灣大選的日益迫近，島內的政治格局必然仍會出現許多變數。不過，不論藍、綠任何一方當選，台灣「不統不獨」、「維持現狀」的大格局恐難於改變，因為這才是真正的台灣主流民意，在這種大格局下的兩岸關係，可以預言，將會出現「相對統一」（領土主權）和「相對獨立」（統治權）的局面。即兩岸政府都在傳統中國的領土主權範圍內，分別行使其對內對外的「主權權利」。至於國親兩黨與民進黨都一致強調的「中華民國是一個主權獨立的國家」，在國際上雖不被廣泛承認，但它作為獨立於中華人民共和國之外的一個國際法人代表，將會逐漸被國際社會所認知和接受。大陸如不採取武力一途，恐怕很難改變這一事實。特別是近日被陳水扁反覆炒作的「防禦性公投」議題，是對北京《一個中國的原則與台灣問題》白皮書中對台動武的「三個如果」（即條件）的直接否定。北京是否能夠容忍台北的長期拒統？抑或憑藉武力改變現狀？吾人將拭目以待。

二、「防禦性公投」與《台灣關係法》

「防禦性公投」議題被列入「公投法」第十五條後，立即成為泛綠陣營進攻泛藍的著力點。兩天後，陳水扁就提出要在明年三月二十日總統大選投票日同時舉辦「防禦性公投」，並強調《公投法》雖不滿意，但「防禦性公投」條款畢竟為民進黨打開了一個缺口，這實質上是為民進黨人預留了一條通往「台獨」的綠色通道。例如中國社科院台研所所長余克禮指出：防禦性公投事實上是變相的「台獨公投」條款，是一種侵犯或是破壞國家主權完整的「台獨公投」，對這種公投、大陸堅決反對。大陸學者認為，「防禦性公投」條款，是陳水扁為了拉抬低迷的總統選情，以及為了競選連任而升高兩岸緊張的選戰題。陳水扁近日以來熱衷地炒作此一議題，一方面是迎合「台獨基本教義派」的訴求，另方面則試圖通過挑□大陸來為其助選。因為目前台灣根本沒有出現「國家遭受外國威脅」及「主權有改變之虞」的情況。

以上大陸學者的看法，只是問題的一方面，又恰恰是表面的現象，因為「防禦性公投」條款是出自泛藍版本「公投法」，這就不能不令人作更深一層的思考。有傳媒認為這是泛藍一時失察，過後「為之扼腕不已」（《明報》十二月三日A10版），但事實並不然。泛藍推出《公投法》，是經過國民黨憲改小組作深入研析，並且經過多次修改，如涉及最敏感神經的領土範圍，泛藍陣營原擬采共和憲法概念，將領土主權縮限於台、澎、金、馬，以「一九四九年後實際統治的領土，為本憲法規範的領土範圍」。但《公投法》在出台時刪除了這一陳述方式。實際上阻塞了泛綠部分人士要求更改領土、國號的訴求。至於「防禦性公投」議題為何仍被泛藍寫進「公投法」？筆者認為這並不出奇。因為「防禦性公投」的概念早就出現在一九七九年一月一日生效《台灣關係法》裡，不過不太為人所察覺罷了。

查《台灣關係法》第二條（B）款「美國的政策如下」：

一、維持與促進美國人民與台灣人民間廣泛、密切及友好的商務、文化及其他各種關係；並且維持及促進美國人民與中國陸人民，及其他西太平洋地區人民間的各種關係；

二、表明西太平洋地區的和平及安定符合美國的政治、安全及經濟利益，而且是國際關切的事務；

三、表明美國決定和中華人民共和國建立外交關係之舉，是基於台灣的前途將以和平方式決定這一期望。

四、任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉──包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切；

五、提供防禦性武器給台灣人民；

六、維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力，或使用其他方式高壓手段，而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動。

以上就《台灣關係法》中的六項規定，綜合起來分析，即為台灣遭受外力攻擊時採取「防禦性公投」提供了美國國內法法源。試析之。

考以上「美國政策」的第一項，目的在於將美國與台灣、大陸及亞洲各國人民間的商務、文化等各種友好往來一視同仁。而第二項則說明美國國會制訂《台灣關係法》之目的乃在維持西太平洋地區的和平及安定，而這種和平及安定實質上是維持美國在該地區的勢力及影響，故曰符合美國的政治、安全及經濟利益。可見台灣問題關係到美國在整個西太平洋地區戰略目標和勢力架構，大陸欲求解決台灣問題，當然會被美國理解為試圖改變其在西太平洋地區的勢力架構，進而取代其在該地區的影響也即霸權地位。可見台灣問題並不單純是大陸與台灣的問題，也涉及到美國與整個西太平洋地區各國的安全、政治及經濟利益等問題。

基於上述原因，「美國攻策」第三項明確規定限制中國大陸對台動武，第四項則為限制大陸對台動武的具體內容，包括經濟抵制和禁運手段，意指武力封鎖台灣海峽，人為地使海峽通道受阻等等。由於這些舉措將影響到西太平洋地區的和平安定，故為美國所「嚴重關切」。至於第五項，則是支援台灣統治當局擁有足以自衛的軍事能力；而第六項是針對中國大陸，對中共設制的限制條件包括：一、不得對台用武；二、不得對台實施軍事封鎖；三、不得對台使用將會危及台灣人民安全及社會經濟動盪的顛覆行為的軍事威脅，甚至包括武力威嚇，這也是為什麼大陸每次對台武嚇都會引起美國的「嚴重關切」的原因。

以上六項「美國政策」，實為泛藍版《公投法》第十五條「防禦性公投」條款的概念來源。事實上，無論任何政黨擬訂《公投法》都不可能不將「防禦性公投」列入條款中，否則便有可能被視為「賣台」，至於陳水扁大肆炒作此議題，當然是出自選舉考量。不過，由於此一議題過分敏感，引起大陸方面的強烈反應，為了消除外界的疑慮，陳水扁強調，防禦性公投與統獨無關，不會□觸「四不一沒有」，並且急忙派人向美國說明此事。可見，兩岸的問題，美國在其中起著舉足輕重的作用，而《台灣關係法》對兩岸關係的影響至大且巨，吾人不可不深加省察。

三、溫布會談與未來兩岸關係

傳媒炒作多時的溫布會談終於在九日拉開了帷幕，由於台灣通過《公投法》，陳水扁為選戰刻意操作「防禦性公投」議題，使兩岸緊張局勢日益升溫，基於此，溫布會談也就格外引人注目。

布希在會談中指出：「美國反對任何由台灣及中國片面改變現狀的決定，而台灣領導人最近的評論及行動，顯示他可能已經決定要片面改變現狀，這也是美國所反對的。」很明顯，布希是在警告台灣領導人不要將公投議題過分操作，以免影響台灣的安定和平。他表示，美國的政策是基於三個公投、台灣關係法的一個中國政策，他重申八日發表的聲明，警告台灣不要舉行要求中國大陸撤除飛彈和放棄對台灣使用武力的公投，並提醒台灣領導人不要有任何旨在獨立的「言論與行動」。與此同時，布希也提醒溫家寶，中方對台灣的任何軍事行動將導致美國的強烈反應，他也重申防衛台灣免受大陸武力攻擊是美國的承諾。

以上布希的言論，是民進黨政府決定在明年三月二十日舉辦公投以來，美國總統第一次公開表示看法，也是近來美國對於台灣舉例公投提出最明確而強烈的立場宣示。

對於布希上述的立場宣示，中國總理溫家寶表示，布希提出對台灣新出現，旨在台獨的所謂各種名義的公投所表示的立場，「我非常讚賞」。並且回應說：「中國解決台灣問題的基本方針，是和平統一、一國兩制，我們盡最大的誠意和努力，爭取用和平的方法最終實現台灣的統一。」同時指出：中國政府尊重台灣人民要求民主的訴求，但是絕不容忍假借民主搞防禦性公投，想要把台灣從中國分離出去。

以上布希政府表述的對台政策立場，與柯林頓政府時代相較，可謂了無新意，即仍然是基於三個公報、台灣關係的「一中政策」，不過，由於台灣領導人加快了滑向台獨的步伐，兩岸情勢日顯緊張，布希強調「反對(Oppose)任何片面改變現狀的決定」便顯得意義非比尋常，因為它等於是為最近以來美國內部有關對台政策是否出現變化一事定調。

據瞭解，當台北行政部門決定要推動「防禦性公投」之後，白宮國安會主導中國政策的亞太政策資深主任莫健在訪台時，曾遞交一封布希總統的信函給陳水扁，信中表示，希望台北不要進行挑□。但台北方面並沒有太過在意，還做出強烈反擊，繼續推動「防禦性公投」；而美國的中國政策部門也出現了重大之分歧，除了莫健與美國在台協會台北辦事處長包道格遭美國「藍軍」點名批判外，美國國務院發言人厄立也一再重申，美國是「反對台灣走向獨立」，美國對於台灣領導人的立場，仍舊是「不支援」，並沒有任何的改變。就連一向以溫和派著稱的美國國務卿鮑威爾也表示美國的中國政策成分之一是「不支援台獨」，而不是「反對台獨」。於是，台灣的領導人將鮑卿的「不支援台獨」解讀成並不是「反對台獨」，繼續進行旨在改變現狀的「防禦性公投」。結果，台灣領導人的「言論與行動」引起了大陸的強烈反彈，北京外交部發言人多次發表聲明指出「台獨意味著戰爭」，並且還向各國駐京大使館「打招呼」。北京異乎尋常的反應使布希政府開始認識到問題的嚴重性，並通過各種渠道示意台灣當局應及時煞車。而這次中國總理溫家寶訪美，與布希會談的主軸即台灣問題。經各種利害權衡，結果，布希在針對台灣當局最近的「言論與行動」反應方面，選取了用最強烈的措詞，但內容並沒有新意的說法（即反對台灣領導人的近來言行，但又沒有明說「反對台獨」），以作為對來訪的溫家寶總理的見面禮。在中國方面看來，台灣領導人最近的言行，是在變相地搞台獨，布希明言反對，也就等同於反對台獨，溫總理得此承諾，可謂此行不虛，大可向國人交代。但事實上布希說詞中，通篇也找不到「反對台獨」的字眼，綜觀布希之談話，可用「不支援台獨，限制對台用武」來概括。實際上，布希的對台政策，仍然沒有超出《台灣關係法》的範圍。

查《台灣關係法》第四條第八款有：「美國法律有關維持外交關係或承認的規定，不論明示或默示，均不應對台灣適用。」此項法令明確指出，台灣當局今後無論怎樣努力，欲圖獲得美國的「國家承認」和建立外交關係都是不可能的，除非美國國會修改這條法律。台灣如宣佈成立「台灣共和國」，等於迫美國對其給予「國家承認」，它事實上超越了《關係法》的範圍；基於此，美國是不會支援「台獨」的。至於「限制對台用武」，則在《關係法》第二條(B)款「美國的政策」裡作了詳細的規定，即「任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉，將被視為對太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切」。「不支援台獨，限制對台用武」，可以說是美國對台政策的主軸，自中美建交及《台灣關係法》制訂以來，歷屆政府從未改變。

「不支援台獨，限制對台用武」，兩者看似矛盾，實則相輔相成，其結果是維持台灣現狀，而維持現狀最符合美國的國家利益。所謂維持現狀，即表面上承認中國大陸對台灣的領土主權，也就是承認台灣是中國的一部分，讓台灣與大陸保持一種傳統的歷史文化關係；在另一方面美國與台灣則建立一種以現代法律為基礎的實質關係。例如《台灣關係法》第四條規定：「缺乏外交關係或承認將不影響美國法律對台灣的適用」；「台灣依據美國法律在美國法院中起訴或應訴的能力不應由於欠缺外交關係或承認，而被消除、剝奪、修改、拒絕或影響。」

從《關係法》的相關條文看來，美國與台灣這種法律上的相互依存和事實上的隸屬關係，比歷史上的中朝關係，中琉關係更為緊密；因為前者有現代法律的權利與義務作基礎，而後者則只是歷史和文化上形成的從屬關係，至多也只是政治上宣示臣服的宗藩關係，這種不具有法律規範的關係是鬆散而不緊密的。就目前的中、美、台三邊關係來看，台灣的地位猶如當年（一百年前）的琉球，事實上處於「兩屬」狀態，即領土主權名義上屬於中國（傳統的中國），政治統治權實際上隸屬美國，這點可從台灣政府事事聽命於美國，以及每當台灣危機來臨之際，大陸領導人都必須遠涉重洋請求美國干預的實例中獲得證明。儘管中國政府一再聲明，台灣問題是中國的內政，不容許外國勢力干涉，但每當危機來臨找不到解決危機的著力點之際，往往又不得不主動要求美國干涉。這是中國人的恥辱和悲哀，但又是兩岸關係中的政治現實。

基於此，大陸與台灣如欲保證統一成為可能，在迫使台灣接受「一個中國」和放棄「台獨」訴求的同時，必須與台灣簽訂比《台灣關係法》更為緊密的《兩岸關係協定》，否則政治統一永無可能實現，大陸對台灣的主權也只能停留在「宣示」的層面和意義上。當然，解鈴還須繫鈴人。既然，台灣問題是美帝國主義勢力一手造成的。那麼，中國欲圖徹底解決台灣問題，就必須具備足夠強大的實力驅趕美國在台勢力，屆時，台獨勢力也就不攻自破或身行瓦解了。畢竟，台灣四百年的歷史，不是外國勢力驅除中國勢力，便是中國勢力驅除外國勢力的歷史（王曉波教授語）。

四、「公投法」對未來兩岸關係的衝擊

此次台灣立法院通過《公投法》，是在完全沒有國內法和國際法法源基礎上的重新立法，如從法理上來推敲，無異於給現行憲政（中華民國憲法架構）打開了一個缺口，等於是在天穹下鑿開了一個大窟窿，它對未來兩岸關係的衝擊無疑是深遠的。

記得不久前，筆者在台北出席國際學術會議期間，曾就「公投」的法源問題請教學法律且擔任過台灣法務部長的馬英九市長。他認為：「實行公投必須有法律作為依據，依憲法的精神，有些議題可公投，有些議題則不可公投。目前國內只有核四問題有人主張要進行公投，但亦因缺乏法源而不可行。我們不能將統獨問題列入公投，因為從憲法精神來看，統獨公投基本上會破壞目前的憲政秩序」；「就國內法而言，目前的《中華民國憲法》並沒有規定公民投票，憲法上承認而且要求的是創製復決，即人民創製、人民復決，沒有交付復決的制度。在這種憲法架構底下，如果實行公投，則必須重新立法。」

以上馬市長的談話言猶在耳，而台灣立法院就在沒有國內法法源基礎上為公投「重新立法」，國親版《公投法》雖沒有涉入統獨公投議題，但將「防禦性公投」列入新法，對兩岸關係的衝擊雖不能說石破天驚，然而影響深遠卻是不言而喻的。

不過，《公投法》雖然在原有的《中華民國憲法》架構內找不到法源，但據筆者的研究，它卻在《台灣關係法》內找到了法源。換言之，《公投法》雖在中華民國的國內法中找不到法源，但卻在美利堅合眾國的國內法（《台灣關係法》屬美國的國內法）中找到了法源（如「防禦性公投」即源於《台灣關係法》第二條），這也是馬市長始料不及的罷。

如果說，國親版《公投法》性質上屬於「排獨拒統」；那麼，它便與《台灣關係法》的精神完全吻合了。而台灣的不統不獨，也最符合美國的國家利益。毫無疑問，《公投法》為台灣與美國建立起一道看不見卻又是「更緊密的法律的相互依存關係」。從某種意義上說，《公投法》的通過，最大的贏家是美國。因為日後藍、綠無論哪一方執政，其施政方針都必須以是否最符合美國國家利益為優先考慮。質言之，《公投法》加深了台灣的「去中國化」，增強了美、台實質上的隸屬關係。中美在台灣問題上的角力，美國顯然又勝一籌。當然，台灣的《公投法》能否啟動操作，還必須獲得美國的首肯。這就是為什麼中國總理溫家寶要不遠萬里，漂洋過海訪問美國與布希「談台灣問題」的原因和真正目的。

《公投法》不僅構成對《中華民國憲法》（即國內法）的衝擊，對國際法體系也是一種新的挑戰，因為《公投法》實際上等同於國際法體系中的「人民自決原則」。

關於「人民自決原則」，主要是二戰後根據《聯合國憲章》有關人權當獲得尊重之精神，對殖民地、托管地的人民，當依該地區人民的意願，是否脫離無主國而獨立，或繼續留在無主國內成為受保護地或衛星國。由於該殖民地或托管地的人民以往並沒有獨立組織主權政府和在國際國內行使統治權的能力，無主國有義務提供必要的協助；又由於殖民地與無主國為不同民族，該殖民地人民當然可依據「民族自決」、「公民投票」的方式來決定自己的前途和命運。不過，以上的「人民自決原則」並不適合目前由「中華民國」名義治下的台灣地區，原因是台灣原本就是中國領土，後雖被日本割去，但早已於一九四五年回歸中國。台灣是「中華民國」治下的地區而非殖民地，更非聯合國或戰時盟軍的托管地，其法律地位非常明確。況且，台灣人也早已承認自己是屬於中華民族的成員。

由於台灣不適合二戰後聯合國規定的殖民地或托管地「人民自決原則」的條件，因此，《公投法》實施於台灣，法理上構成與國際法原則矛盾的衝突。如果硬要實施，則必須在如下兩個方面說服國際社會，方有可能獲得承認，其一是必須證明台灣到目前為止，其領土的法律地位並不確定，因其法律地位未定，故目前的統治當局性質上屬托管當局。不過，這樣一來，將會導致對「中華民國」的直接否定，這也是馬英九擔心「有可能會陷入憲法秩序混亂的危機」的原因；其二是必須創造一個台灣民族，區別於母國的中華民族。也即是將台灣的歷史、文化、宗教甚至人種完全「再造」，以別於中國，只有適合了以上兩項條件，台灣才有充分的法理依據按國際法中「人民自決原則」實施公民公投。

綜上所述，台灣立法院倉促通過的《公投法》，由於缺乏國內法和國際法的法源，它在實施方面將會面臨來自三方面的壓力：一是大陸方面的反彈；二是美國方面的態度；三是國際社會（包括國際輿論）的承認。以上三方面的壓力中，最關鍵的還是美國的態度，質言之，日後任何有關台灣前途的公投議題，都將事先徵求美國的意見，否則斷難實施。至於大陸方面，由於《公投法》觸到了大陸對台動武的底線，在還沒有足夠實力和充分把握之前，仍然必須通過美國尋求對台施壓的著力點。因此，未來的兩岸關係將會更形複雜和多變。◆