對美國大選後布希總統第二任的外交走向與對華（台）政策之臆測

布希總統雖然當選連任，但他與其對手間相差的票數（尤其是「選舉人票」）有限。而共和黨雖然繼續控制了國會兩院，但增加的席次沒有選前期望的那麼多。選舉徒然讓大家更加感受到美國國內的分歧比想像要大。按照美國歷來的政治傳統，這次選舉的信息是共和黨並未得到選民給它大事改革的「天命」（mandate）。所以，可以預測布希總統未來四年執政，將趨向平穩牢靠（除了有預料不到的突發事件以外）。不至有何驚人之創舉。

在外交政策上，因過去四年發生的一切 （包括9/11恐怖事件、與對伊拉克戰爭的爛攤子）以及累積的經驗和教訓，其指導原則大概會有相當調整。不過在對華（台）政策，將有高度連續性。這個須要解釋。

第一，布希在2001年剛上任時，認為美國不當擴張海外駐軍與承擔過份的國際事務的責任。現在經過9/11後美國須要在世界上從事全方位的反恐怖主義，所以不能輕言撤軍或減低在海外的承擔。相反地，譬如美國於對阿富汗空戰時，在中亞各國已訂立了若干空軍基地使用的協定，故更須要建立與加強美國在當地的設防。在東亞，儘管駐韓國與日本美軍的「階段性撤退」已醞釀數年，但面對北韓這個「流氓國家」的威脅，非但不能撤軍，恐怕還待增援。

第二，布希總統第一任剛上任時，宣言美國在世界上要成為一個「有俠義心腸的霸主」。經過他發動的伊拉克戰爭以後，雖然將胡森（Sadam Hussein）政權推翻了，算是給伊拉克人除去了暴君虐政，並給他們帶來了一個新政權，但伊拉克人民起先也沒有簞食壺漿以迎王師，以後也沒有「謝主龍恩」高呼萬歲。反而是伊拉克本地亂民不斷地狙擊美軍，帶來了比在與胡森軍隊作戰時美軍的傷亡還要多要慘。何況世界上各地（包括英國與美國國內）對布希進攻伊拉克之譴責，永無止息。很多盟邦（包括歐洲在內）均因此而反目。而在美國總統選舉中，布希總統伊拉克政策之不得人心，差一點讓他敗選。因此，可以想像布希第二任內，應該知道世界上沒有什麼「俠義霸主」會輕易被人接受的。雖然他不會有第三任的顧慮，但為了使其第二任作得更順利些，甚至基於青史留名的考慮，想必將趨向於更為收斂穩健。

回顧布希總統過去四年的對華（台）政策，除了有一次預想未到之轉變以外，歷來都相當一致。並有一個特點，即打破以往美國的曖昧外交方式。猶憶在他第一次競選期間（1999年至2000年十一月），曾斬金截鐵地宣稱他當選後將不惜一切代價保衛台灣。也許事後他認為這個承諾給了台獨人士錯誤的信息，所以在他當選後一個月（還沒有就職），即趁書面回答紐約華文報紙訪問時做出正式的澄清。也就是他的三個「如果」。其中兩個如果，是指（1）如台海兩岸持續僵持，或（2）如大陸動武侵犯台島時，那美國一定會按照台灣關係法對台灣提供武器甚或動用美國軍力保護台灣（美國「不會袖手旁觀」）。但另外一個如果是，假如台灣搞台獨而引起台海一場戰爭，那麼美國將不介入。台灣有擔負其後果的責任（見世界日報，2000年12/15日版，頁2）。

這僅是第一次打破以往對台政策的曖昧禁忌。而以後四年來，除了無數次重複美國篤信「一個中國」原則以外，一再自「不贊成」到「反對」台獨，直言不諱地亦不厭其繁地重複聲明。最露骨的是最近美國務卿鮑威爾在北京訪問時對CNN及香港鳳凰電視訪問時，竟然講出「台灣不是主權國家」與贊同「中國和平統一」（稍後澄清，是指「和平化解」）來解決台海爭端。至此，美國對台政策底線已赤裸裸的抖了出來，已毫無任何曖昧禁忌可言了。在問為什麼會這樣以前，應該注意布希總統亦同樣對大陸解除了以往美國的曖昧態度，即以上的第二個「如果」。自尼克森以來，美國總統從來沒有說過會以「不袖手旁觀」來對付大陸武力侵犯台灣的。所以布希總統的打破曖昧禁忌，並非僅對台灣的「偏好」而已。他對大陸也是如此。可說做的相當公正。

誠然，布希政府在對台政策上打破以往美國政府的曖昧禁忌，似乎有點不太尋常，甚至對不知底細的人似乎還有點過火。所以須要知道其道理究竟何在？一言以蔽之，布希總統在當選以後對台灣態度的180度轉變以及嗣後的不惜打破曖昧禁忌的做法，完全是基於他對台灣當局（阿扁政府）所作所為的反感與反彈。首先，布希總統第一次當選的時候（2001年11月），阿扁已就任近半年了。他已感覺到阿扁台獨傾向與做法足以威脅美國利益，所以才有他12月那番三個如果的說法。等到阿扁的「一邊一國」出籠，而又要以公投綁大選，並提出206制憲、2008行憲。布希總統已看穿了阿扁的袖裡玄機，是在為台灣共和國定下建國大綱。故特地派了親信莫健攜帶布希親筆函銜命到訪台灣，孰料卻不為阿扁重視。布希政府首次說美國「不贊成」台獨」（此是外交詞令），台灣從媒體到官方反譏之以「不贊成」並非「反對」。因此逼美國國務院打破外交詞令的些許曖昧，改口直說美國「反對」台獨。布希總統更趁去年12月9日溫家寶訪問白宮之際，毫無遮攔地公開訓斥「台灣的領導人所言所行都在要改變台灣海峽現狀。」這裡的所謂「改變台灣海峽現狀，」就是搞台獨的代號。布希稱的是「台灣領導人」，並未指名道姓，已經夠客氣了。

從布希政府眼光來看，「台灣領導人」在今年三月大選以來，首先有「三一九」離奇事件。而在五二○就職演說中雖然在制憲一事上改口為修憲，但並未作大家期望的某些承諾（譬如「四不一沒有」）。所以，美國遲不肯恭賀阿扁之當選，避免稱「陳總統」；而僅以「陳先生」稱之。而以後有一連串的「怪事」發生。譬如美國在台協會主席夏馨黯然下台（因為她被美國務院認為一再給了阿扁錯誤的鼓勵信息）；美國大小官員幾乎每幾日就會在不同、而且常常並不太相關的場合重複提美國支持「一個中國」原則（據說這是針對阿扁在美的遊說團在國會活動企圖改變美國的一個中國立場）。然後，又有凱德磊（據傳即將出任美國在台協會駐台代表）的因去年私訪台灣與在美國繼續「私通」台灣情報人員被捕（9月15日）。也許是湊巧，但也許不是：台灣總統府資深資政、台獨領袖辜寬敏「自費」在美國兩大報紙（華盛頓郵報與紐約時報）於10月4日刊登大幅廣告，呼籲美國改變其一個中國政策。而在這以後，美國國務卿，10月25日趁他在北京訪問時，透過媒體的訪問，扔出了那幾近炸彈式的談話（已如上述）。

可是，鮑威爾的爆炸性講話，如說僅是被辜寬敏的廣告引出來的，不但是太恭維辜寬敏了，而且很危險地忽略了鮑威爾講話的重要性以及它背後所代表的美國政策與對台灣當局的嚴重警告。

如果以上這一系列「怪事」 所代表的是美國的一種持續的克意努力，旨在給台灣的領導人一個明晰的信息（不要搞台獨）的話，那麼到目前為止，其高潮當推鮑威爾北京對媒體所放出的信息。而要以他的信息最清楚，最無保留，最具權威性，也最具有「深謀遠慮」的考慮。說它最有「深謀遠慮」的意義，是因為它發表的時間正好在美國大選前夕，正好是大選「鹿死誰手」未卜之際。從國際法角度來看，鮑威爾以美國現任國務卿（即外交部長）的對外言論，對美國自身與未來是有拘束力的。要瞭解此點，必須知道國際法上的一個權威判例：133年國際永久法庭（PCIJ）關於東格陵蘭（Eastern Greenland）法律地位的判例。

挪威外交部長曾對丹麥外長口頭表示，挪威對丹麥有關東格陵蘭主權之主張並不置疑。可是挪威的國會不同意此說法，認為外交部長對丹麥的說法是「越權」行為。等到爭執變成向國際永久法庭（即現在國際法庭在國聯時代的前身）訴訟時，國際永久法庭判決認為：第一，一個國家的外交部長向外表述的承諾對其本國具有拘束力；第二，雖然挪威外交部長的承諾只是口頭做的，其法律效果並不因此而打折扣。第三，儘管挪威的國會認為該國的外交部長「越權」，那僅是挪威國內事情。並不能更改挪威外交部長向外承諾對其本國有拘束力之事實。

運用到鮑威爾的例子，雖然他的說話只是向媒體發表的，但因是在北京做官方訪問中，而且在兩岸對峙的情況下，等於是公開宣示美國政策的一個承諾。所以相同對美國有拘束力之舉動。從國際法眼光來看，縱使萬一美國大選結果不是布希當選連任，而鮑威爾以現任國務卿（外交部長）身份的對外發言，第一，等於是一種承諾；第二，他講話內容的承諾性，對美國國家（不是任何個人，也無論下任總統是何人）而言均具拘束力。不過我們與其說是鮑威爾要捆綁下任總統的對華（台）政策，還不如說他所言是代表美國歷來（自尼克森以來）的美國政策，所以不會因下任總統更改而輕易變更的，比較更為準確。

一般人多以為是由於9/11以後美國反恐須要中國大陸的支持，所以才在對台政策上作了讓步。依照以上的分析，這是不正確的假定。因為，布希的對台灣態度的改變，是因為他認為阿扁所作所為處處均是企圖將美國拖下水，要讓美國為了台灣而和中國大陸打一仗。如果還有人不信，我們可以推敲最近鮑威爾扔出炸彈言論的時間上之選擇（timing）有什麼啟示。他的講話，是在10月25日。在這以前，先有阿扁的雙十談話。儘管美國鼓勵台灣與對岸溝通，藉談判以達成和平解決（據知，鮑威爾動身去亞洲前不久，在一次與民間智囊舉行的咨商會議中，的確達到一個美國應鼓勵台海兩岸和平談判的共識），可是阿扁拋出了一九九二的「香港會談」（而非九二共識）作為與大陸談判之基礎。美國人一看就知道這不只是「遁詞」，而且是在耍弄手腕，對美國人敷衍塞責，甚至認為老美好欺。因為第一，不談「九二共識」（一個中國各自表述），就是否定了「一個中國」原則。第二，只提「香港會談」，大陸是絕對不會來談的。到時候，台灣當局一轉身即向美國「哭訴」是北京不要談，罪不在阿扁。美國人認為這豈只是敷衍，簡直是把人當傻瓜。所以鮑威爾的炸彈式的拋出那番話語，可以說是美國人最後忍無可忍被逼出來的。「是可忍，孰不可忍」﹗

還有一件事情，更讓美國人擔心。就是台灣聲稱要對大陸搞「恐怖平衡」（balance of terror）。這個觀念是冷戰時期美、蘇兩大核武器擁有者之間對抗的戰略姿態。是利用彼此之間現存的一個現實情況（彼此均擁有足夠毀滅對方多少次的殺傷火力）來作為嚇阻的一種「玩命」的戰略姿態。是一種「你若不死、我不能活」的絕對零和鬥爭。至於台海之間，本是「同根生」，有什麼血海深仇，要如此搞恐怖平衡？台灣還有人說「你打我一百枚飛彈，我就打你五十枚飛彈」。美國人立即懷疑，試問你台灣的飛彈是哪裡來的？難怪一時美國人重提1970年代台灣秘密研製核武器的往事。美國早在1974年即已估計台灣在五年內將能製造原子彈。今昔對比，再考慮到台灣當局一再的動作都是要把美國拖下水，與中國大陸打一場核武器戰爭。思至此，難免不寒而慄。所以鮑威爾才會想到只有台海兩岸「和平統一」了，美國才會永遠「脫鉤」。不管他後來因顧慮外交伸縮性而改口說「和平解決」，他的憂慮是真的，也是代表美國官方與一般人的想法。

再者，鮑威爾為什麼偏偏選在10月25日發言？這與台灣目前領導人已不慶祝台灣「光復節」是不是有什麼關係？

所以，美國的對台政策，今日會演變至如此地步，完全是自2000年以來「台灣的領導人」所賜。如果不是台灣的「陳先生」力創「一邊一國」、又有制憲立國計畫、而且鍥而不捨地在為此目標鋪路與推進，那布希總統當初所作「不惜一切保衛台灣安全」的承諾，豈能翻案？可悲的是，因為布希總統對台政策翻了案，有人卻不加思索地完全歸咎於中國大陸。那不但是風馬牛扯不上關係；而是抱有那樣假定，就絕對無法瞭解美國的對中國大陸的政策。

美國對中國大陸政策，基於幾點主要考慮。第一，今日中國已與世界市場經濟掛鉤。它已是個對國際現狀有既得利益的一員。何況在中國加入世界貿易組織後，美國公司已大量進入中國投資設廠。美中之間，已形成你中有我、我中有你的局面。所以美國要搞垮中國，對它自己的經濟也沒什麼好處。第二，中國有核武器雖然對台灣造成威脅，但對美國而言，不構成直接威脅（除了台灣把美國拖下水而與大陸打一仗以外）。第三，東南亞很多國家均與中國大陸經濟利益一致。如果美國與中國關係緊張，東南亞將不敢太過貼進美國。美國知道此點。美國也知道，近來東南亞協約國（ASEAN，大陸翻成「東盟」） 不再願意談以前馬來亞總理提議的「東協加三」 （ASEAN + 3；即東協十國再加中、韓，與日本三國，成立一個超級自由貿易區）。其原因是東協國家因政治考慮不希望日本參加。因為日本與美國關係太密切。如日本參加了，就等於美國從後門進來了。如此將複雜化東協各國跟中國的正常關係。所以，美國為顧慮它在東南亞的利益，也不願太過與中國劍拔弩張地搞對抗。

何況還有朝鮮問題。金正日因鑒於伊拉克胡森的兩大錯誤（他說伊拉克沒有核武器；而且他也並沒有製造核武器的計畫），所以美國毫無顧慮地進攻伊拉克。金正日則反過來，強調不但有發展核武器的計畫，而且朝鮮已經擁有了足以打關島甚至於更遠目標的中程飛彈。如此，則美國在關島的空軍基地立即價值毫無。由於美國在東亞前線軍事的部署，是基於關島的空軍基地。這樣一來，美國在東亞對於防禦南韓與日本的整個戰略部署，完全要重新修正。所以中國的重要，美國無法忽視。

美國自布希總統以來，因種種原因遭致了歐洲昔日盟邦的排斥與唾棄（在伊拉克問題上之異議僅是雪上加霜而已）。可是中國與歐盟關係愈來愈親近。更加中國與俄羅斯的關係，益加密切。這些令美國顧慮到它自己如與中國關係不好，受害的恐將是美國，而不是中國。

這些理由，都不只是美國一時需要中國共同對抗恐怖主義而已。而是有長遠利益的考慮。知道了這些，就知道美國對中國大陸的政策，是有彼此戰略利益的基礎。這與美國和台灣關係的基礎，不可同日而語。有了這個認識，才能理解鮑威爾10月25日發表的意見，絕對不是一時口誤，而是代表了美國對華（台）政策的底線與其背後的道理。基於此，布希總統第二任的對華（台）政策，無論鮑威爾是否繼續任國務卿，都不會有實質的改變。因為那是美國政策的底線，是基於美國自身利益與戰略考慮的。

在結束本文時，我也想再加一點本來不預備說而是由於情勢逼出來的不曖昧的老實話。這有關美國玩「台灣牌」企圖來制服中國的戰略精算。無庸置疑地，美國是在玩台灣牌。但要玩台灣牌的一個決定性條件，是必須確有此牌可玩。如果台獨成功了，當然美國就無台灣牌可玩。而如台灣與大陸統一了，那照樣沒有台灣牌可以玩。所以美國「以往」的考慮是既不能放任讓台獨成功，而又不願讓台灣與大陸統一。我說「以往」是因為現在多了一個變數。

這個變數是美國經過最近四年經驗（包括被騙之經驗），已深信在「陳先生」領導之下的台灣正在走一條絕路。從「境外作戰」到「恐怖平衡」，都是旨在挑釁中國大陸武力犯台，藉以拖美國下水，導演一場美國幫台灣消滅中共的好戲（在今年319槍擊案以後，美國更加相信「陳先生」的導演本事是絕無問題的）。最後可能導致成一場核武器戰爭。這個對台灣是決操勝算，可是美國人被逼得要問為什麼美國人非接受不可。

就是因為有了這個變數，所以美國人的精算改變了。變成了以下的盤算：第一，如果美國縱容「陳先生」的把戲玩下去，美國必須準備有被逼與中國大陸火並的一天。到那時非但美國沒有了台灣牌可打，而且相反地美國變成了台灣搞台獨的一張牌。第二，如果美國不從中阻繞中國大陸與台灣和平統一，那樣雖然也會導致美國沒有了台灣牌可打，但兩害相權取其輕，至少比美國被逼淪為台獨分子的馬前卒（被拖下水和大陸火並）要強的多多。鮑威爾以美國國務卿身份，脫口而出讚譽中國和平統一，這樣看來，如說是被台灣的「陳先生」所作所為逼出來的，想很難否定了。◆